Институт государственного управления: политический и социальный характер

Проблема оптимального построения системы государственного управления в контексте осуществляемых правовых реформ является для современной России одной из важнейших. Решение ее на основе научного осмысления конститутивного опыта (отечественного и зарубежного), новых социальных реалий дает возможность, по мнению Г.Т. Чернобеля, избежать тех или иных субъективных деформаций при институциональном структурировании этой системы [1].

В научной литературе до сих пор нет ясности в соотношении понятий «власть» и «управление» в системе общественных отношений. На неопределенность понимания феномена власти обращал внимание еще И. Бентам. Издавна это понятие ассоциировалось с понятиями силы, насилия, господства («великая сила» – политическая власть как «организованное насилие одного класса для подавления другого»). В частности, С.А. Муромцев утверждал, что «власть в общем и широком смысле есть господство одного над другим или другими». При таком понимании государственная власть воспринималась и воспринимается сейчас как некий Дамоклов меч, висящий над человечеством, и сущность этого понятия сводится к волюнтаристской силе, породившей такой психический феномен, как чувство властебоязни, а слово «власть» воспринимается как нечто отталкивающее. Ученые справедливо констатируют, что исторически сложившееся в России «отчужденно-враждебное отношение к властным структурам и вытекающий из этого правовой нигилизм серьезно препятствуют осознанию самоценности гражданских и политических прав личности» [2].

По своей сущности социальная власть есть не что иное, как право управления определенным человеческим сообществом, действиями, поступками людей, теми или иными социальными процессами. Всякое цивилизованное общество объективно нуждается в управлении, в определенной системе управленческих институтов. Значение слова «управлять» весьма многозначно: направлять, регулировать ход, движение, работу кого-либо теми или иными средствами, методами; при- водить в действие что-либо; оказывать воздействие на развитие чего-либо; руководить деятельностью кого-либо; распоряжаться кем-либо; быть побудительной причиной, руководящим началом чего-либо.

Государственная власть – один из видов социального управления: «всякое проявление власти есть управление» [3]. Пространство государственной власти – это «сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством» [4].

К сожалению, общепринятая теория государственного управления, которая базировалась бы на объективных закономерностях общественного развития, еще не выработана научной мыслью, чему препятствует укоренившееся и не совсем верное понимание теории «разделения властей». Множество властей в одном и том же обществе, государстве – это нонсенс! В частности, И. Бентам, анализируя концепцию Ш. Монтескье, подчеркивал, что власти, разъединенные и независимые друг от друга, не могут образовать нечто институционально целое в системе государственного управления. Если необходима «верховная власть, которой подчинены все отрасли администрации, то здесь налицо будет различение функций, а не разделение власти, ибо власть, осуществляемая лишь согласно правилам, предуказанным высшей властью, не является отдельной властью: это часть высшей власти, и носитель последней так же может взять назад эту часть, как он передал ей, так же может изменить правила осуществления ее, как он определил их» [5].

Вслед за И. Бентамом многие ученые констатировали, что при установлении в обществе системы государственного управления чрезвычайно важным является вопрос о разграничении и соответствующей спецификации, специализации управленческих функций и полномочий, управленческой компетенции.

Различение «трех главных функций государственной власти» – законодательной, исполнительной и судебной – соответствует «разделению труда» между государственными органами. Учеными отмечалось, что сама политическая жизнь протестует против изолирования различных органов государственного управления друг от друга, что может служить причиной серьезных конфликтов, заканчивающихся насильственным переворотом. Буквальное разделение властей – «это война между властями».

Государственное управление – это целостная институциональная система, действующая полифункционально. Власть в том или ином обществе всегда одна, но есть ее разные управленческие функции, что и предопределяет институциональную дифференциацию управленческой системы. Интеграционный характер общественного бытия обусловливает системную взаимосвязь, взаимозависимость управленческих функций, которые не могут осуществляться в отрыве друг от друга. В институциональной структуре государственного управления нет и не может быть какой-либо функциональной автономности. В демократическом правовом государстве осуществление управленческих функций имеет достаточно четкую правовую организацию, базируется на конструктивных конституционных принципах, определяющих правовые полномочия (компетенцию) органов государственного управления, их институциональную иерархию, управленческий характер, предметно-отраслевые ориентиры, персонификационные параметры, системную соразмерность и сбалансированность [6]. Правильное, равномерное определение и закрепление управленческих полномочий способствует установлению необходимой институциональной толерантности в системе государственного управления, оптимизирует социальную эффективность, результативность функционирования всей управленческой системы, главными элементами правового воздействия которой на общественные отношения выступают те или иные правотворческие и правоприменительные акты [7].

Институциональная организация системы государственного управления – это самоорганизация народа, нации, от которой исходит изначальный импульс, породивший принцип народного (национального) суверенитета. «Сакральный» смысл этого принципа в том, что народ, нация выступают в качестве социального демиурга в системе управленческих отношений. Им (народу, нации) в этих отношениях имманентно присуще право суверенитета, т.е. самостоятельное, свободное, верховное право управления своей жизнью (и это является естественным правом).

Народ не всегда и не везде «стадо», «масса», которой можно манипулировать, как угодно. Если мы признаем суверенитет народа как таковой, то признаем и факт, что в системе государственного управления все исходит от суверенитета. Принцип народного (национального) суверенитета создает иерархическую детерминанту, структуру, принципы организации и функционирования всей институциональной системы государственного управления («закон институциональной иерархии») [8].

Разнообразие и многоуровневость структуры институциональной системы государственного управления обусловлены сложностью общественного бытия в конкретный исторический период, что, в свою очередь, определяет иерар- хию функциональных взаимосвязей институциональных ингредиентов управленческой структуры [9].

В каждом государстве управленческая система имеет свою определенную институциональную замкнутость, обеспечивающую векторное функционирование этой системы. Указанную замкнутость можно сравнить, например, с музыкальным аккордом, обеспечивающим одновременное гармоническое сочетание нескольких звуков разной высоты (не менее трех) 1.

В демократическом правовом государстве на вершине управленческой системы стоит институт народных представителей, олицетворяющий суверенитет народа, нации. Это есть высшее самопредставительство народа, нации в системе государственного управления. Самопредставительство в том смысле, что не тот или иной отдельный класс, какая-то отдельная корпоративно-партийная «элита», а сам народ, нация в их целостности, выступая в политических отношениях, как избирательный корпус, представляют себя в лице уполномоченных – депутатов.

Только посредством такого самопредставительства народ, нация могут обеспечить свое действительное самоуправление, охранять и защищать свои интересы, определяемые объективными потребностями, выражать в тех или иных управленческих актах суверенную волю. Самоуправление народа – главная отличительная черта демократического правового государства. Существует еще один подход к социальной эффективности, заключающийся в противопоставлении: социальная эффективность versus эффективность «бюро». Стремление бюрократии увеличить собственную выгоду на определенном этапе развития общества становится для него неэффективным в силу увеличения затрат общества на удовлетворение неоправданных потребностей бюрократии.

Социальная эффективность в данном случае понимается как разница между произведенным бюрократией общественным продуктом и затратами общества на ее содержание. Так, в частности, Ж.-Э. Лейн пишет: «…говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух механизмов размещения является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере «бюро» или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность».

Иное понимание социальной эффективности представляют сторонники создания эффек- 1 Принцип трехмерного измерения явлений идеальной и материальной действительности, выработанный и апробированный (априори или апостериори) человеческим сознанием (так называемый закон Святой Троицы), имеет древнее происхождение.

тивной социальной политики государства, создание и распределение общественных благ. Подобное понимание социальной эффективности связано с созданием социального государства или государства всеобщего благоденствия, где проблемы социальной эффективности рассматриваются исходя из концепции «изъянов рынка», которая затрагивает вопросы эффективного размещения ресурсов и удовлетворение потребностей общества. Под изъянами рынка понимается «его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о нравственности».

Как уже отмечалось, «невидимая рука» рынка в определенных условиях неспособна успешно решать проблемы на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга участниками рынка. К таким условиям относятся: несостоятельность конкуренции, общественные товары, внешние эффекты (экстреналии), неполные рынки, несовершенство информации, безработица, инфляция и неравенство. Вполне естественно, что подобные несовершенства рынка вынуждают общество находить более совершенные механизмы регулирования.

Данный подход к социальной эффективности государственного управления, по мнению автора, наиболее правильный, так как государство через свои институты гарантирует создание механизма, отвечающего требованиям эффективности и социальной справедливости.

Эволюция трактовки понятия «справедливость» связана с формированием и развитием общества. На ранних этапах его развития происходила параллельно с формированием в классовом обществе правового и нравственного сознания [10].

К исследованию этой проблемы обращались такие древнегреческие мыслители, как Анаксимандр, Гераклит, Сократ, Платон, Аристотель. Так, Гераклит утверждал, что «бог» является воплощением космической справедливости; Сократ считал, что справедливость – следование мудрости, истинному знанию, порядку вещей, законам. А справедливость по Платону является венцом четырех добродетелей идеального государства: справедливость – мудрость – мужество – благоразумие. Эпикур понимал под справедливостью «некоторый договор о том, чтобы не вредить друг другу и не терпеть вреда» [11].

Несмотря на многообразие трактовок понятия «справедливость», на протяжении длительного периода оно было включено в рамки теологического мировоззрения. Справедливость ассоциировалось в общественном сознании как фиксация «божьего порядка», выражение воли бога. В связи с утверждением научно-рационального стиля мышления постепенно, на протяжении нескольких веков, изменялся и подход к понятию «справедливость». Г. Гоббс в «Левиафане» писал, что справедливость, т.е. соблюдение соглашений, есть правило разума, запрещающего нам делать что-либо, что пагубно для нашей жизни, из чего следует, что справедливость есть естественный закон.

Г. Гегель утверждал, что конституция и есть существующая справедливость, как действительность свободы в развитии ее разумных определений. Новое воззрение на проблему справедливости было предложено марксизмом. Марксизм утверждал, что справедливость – укутанное в идеологическую оболочку выражение существующих экономических отношений, ее содержание и состояние зависят от существующего способа производства. Из этого следовало, что все, не соответствующее данному способу производства, несправедливо.

Автор разделяет взгляды тех ученых, которые относят контроль и надзор к различным видам государственной деятельности по обеспечению законности в государственном управлении и выделяют их сущностные отличия. Так, Н.Г. Салищева считает, что административный надзор отличается от контроля тем, что орган, осуществляющий надзор, не проверяет всей работы подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил [12].

М.С. Студеникина пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности дей ствий конкретного субъекта. Она также считает, что надзор возможен только по отношению к организационно не подчиненным субъектам, в то время как кон троль осуществляется в отношении как организационно подчиненных, так и неподчиненных субъектов [13].

Ю.М. Козлов выделяет два отличительных признака надзора: отсут ствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта надзорному органу, а также то, что меры, применяемые к такому субъекту, могут быть исключительно административно-принудительными, в то время как по ре зультатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтроль ных субъектов мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, по мнению автора, надзор, являясь специальным видом государственной деятельности по обеспечению законности, заключается в по стоянном (систематическом) наблюдении специально уполномоченными государственными органами за деятельностью не подчиненных им субъектов управления или лиц с целью выявления нарушений законности.

В ходе надзора, как правило, не предусматривается вмешательство в те кущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного субъекта (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных органов является наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контроли руемых органов (субъектов управления), что, заметим, характерно и для орга нов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль. Специфика деятельности надзорных органов проявляется в ограничении преде лов компетенции, связанной с осуществлением надзора за законностью дейст вий поднадзорного субъекта [14].

Перечисленные признаки свидетельствуют о том, что надзор является са мостоятельной функцией, элементом управления и коренным образом отлича ется от понятия «контроль», так как для контроля характерно то, что он не ограничива ется кругом вопросов, связанных только с соблюдением обязательных предписаний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как правило, то, насколько правильно, своевременно, целесообразно и эффективно были использованы подконтрольными органами предоставленные полномочия.

Таким образом, государственный контроль, являясь функцией государст венного управления, направлен на достижение целей государственного управления и решение за дач, стоящих перед государством. Именно он чаще все го рассматривается в качестве средства обеспечения государственной исполни тельской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения ре зультативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление. Способность государственного контроля существенно влиять на эффективность управления, таким образом, делает его неотъемлемой частью системы государственного регулирования [15].

В самом общем этимологическом смысле контроль означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки правильнос ти тех или иных действий в области производства, государствен ного управления или поведения граждан [16]. Под контролем принято также понимать проверку исполнения принятых решений либо обя занностей, возложенных государством и обществом на предприя тия, учреждения, органи- зации, должностных лиц и граждан, соб людения политических принципов, правовых и иных социальных норм, ликвидацию отклонений от намеченных программ деятельности и нормативных требований [17].

В большинстве работ общесоциологического характера пре обладает регулирующее и отрицающее (санкционное) понимание контроля, при которых последний нередко обусловливается существованием недостатков и выполняет роль регулятора обществен ных отношений, происходящих в социальной системе процессов, а также фактора выявления и устранения отклонений, поддержа ния с помощью разнообразных санкций, господствующих в ней пра вил и норм [18]. В литературе по научному управлению обществом сформули рованное В.Г. Афанасьевым функциональное понимание контроля, которое сегодня почти общепризнано, сводится к системе наблю дения и проверки соответствия деятельности объекта принятым управленческим решениям, выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корригированию. [19] Довольно близкую к указанной позицию занимает ряд административистов. В частности, М.С. Студеникина полагает, что с точки зрения управленческого подхода сущность контроля, где бы он ни осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем пред писаниям, которые, он, т.е. объект, получил от управляющего звена – органа, должностного лица [20]. В процессе такого наблюде ния происходит анализ фактического положения дел, сопоставление истинного положения с намеченными целями, оценка контролируемой деятельности и определение путей устранения вскрытых недостатков [21].

В процессе теоретического исследования понятия контроля в системе государственного управления особенно важно рассмотреть соотношения между управлением и контролем. Как целостное социальное явление, государственное управление представляет собой сложную систему, урегулированную правом. В каждом управленческом действии, акте, отношении эта система объективно обусловливает и предполагает присутствие трех эле ментов:

- субъекта управления или его отдельного управляющего компонента; - создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; - объектов воздействия [22].

При этом Г.В. Атаманчуком обоснованно подмечено, что в социальном механизме формирова ния и реализации государственного управления воздействия охва тывают звенья «решения-действия». Сами же государственно-управляющие воздействия в единстве их направленности, содержания и формы выступают в качестве функций управления. Однако все еще недостаточно исследованным остается вопрос о правомер ности отнесения контроля к общим управленческим функциям, а также о его месте и роли в общей структуре воздействия [23].

Удовлетворительному разрешению данной проблемы во многом мешают разные подходы к пониманию функций управления, осно ваниям их классификации. В зависимости от рассмотрения функций как стадий управления ряд авторов считает, что контроль возникает лишь на определенном этапе управления и предназна чен главным образом для обслуживания остальных управленческих функций, играя по отношению к ним вспомогательную роль. В та кой трактовке контроль нередко относится к некой «вторичной», «несамостоятельной деятельности». Так, по мнению И.М. Сыроежина, «контроль всегда является подсистемой, зависящей от функции системы. В идеальном случае система сконструирована так, что она не нуждается в контроле, затраты на контроль равны нулю» [24].

На наш взгляд, подобный вариант возможен только теорети чески. Как в сфере производства, так и в системе управления на осуществление планов, решений и т.д. влияют самые разнообразные факторы. [25] Даже при оптимальных условиях, когда управляю щая и управляемая подсистемы стремятся к максимальному соответствию принятых решений научно обоснованным требованиям общест венного развития, даже тогда в силу особой сложности действия экономических и социальных законов могут возникнуть и на прак тике нередко возникают существенные расхождения между намечен ными целями и достигнутыми результатами [26].

И без контроля, позво ляющего своевременно выявлять факторы, препятствующие достиже нию этих целей, получать объективную информацию, необходимую для проведения соответствующих корректирующих воздействий в других функциях управления, не обойтись.

Для того чтобы полнее охарактеризовать контроль в качестве функции государственного управления, целесообразно рас смотреть его внутреннюю структуру, основные элементы позволяю щие проследить содержание и сущностные проявления контрольной функции, технологию ее осуществления. В юридической науке задача определения (дефиниции), как логической операции над по нятиями, заключается в том, чтобы раскрыть содержание этих понятий путем указания на основные, существенные признаки изучаемого предмета, которые отличают его от других общественных явлений и выделяют из числа правовых.

В данном случае такими признаками выступают элементы контроля. Их всесторонняя и углуб ленная характеристика представляет также важную методологиче скую основу на пути создания и внедрения в управленческую прак тику целостной концепции прогностического (опережающего) конт роля, как одного из важнейших условий совершенствования конт рольного механизма и повышения эффективности его функционирования [27].

В зависимости от характера организационных отношений между субъектами и объектами контроль бывает внутренним (внутриведомственным) и внешним (надведомственным). Внутренний – ведется за органами одной подсистемы, внешний – в отношении организационно неподчиненных объектов. [28] Исходя из объема контрольной деятельности, можно констатировать наличие общего, частичного и специализированного контроля.

Общий – проводится в отношении целого объекта либо процесса; частичный – некоторой части данного объекта или процесса; специализированный – по определенному кругу вопросов различных объектов независимо от их ведомственной подчиненности [29].

По времени осуществления относительно проверяемых действий различают предварительный, промежуточный (текущий) и последующий (окончательный) контроль. Предварительный – прово дится до принятия решений по проблеме в целях предупреждения неверных или необоснованных решений; промежуточный (текущий) – в процессе исполнения, когда еще не достигнуты намеченные результаты. При последующем (окончательном) контроле проверяется, насколько правильно исполнены решения, устанавливается, какие были при этом допущены отклонения, их причины и виновники, а также обоснованность самих решений. По временному горизонту следует также выделять разовый и постоянный контроль. [30] Классифицировать виды контроля можно и по другим основаниям. Однако главным критерием их классификации в системе со ветского государственного управления следует считать правовое положение, место органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе управления. По отношению к этому основ ному критерию все остальные имеют вспомогательное значение, хотя и позволяют глубже исследовать контроль как общественное явление, квалифицированнее осуществлять его [31].