Институт опеки и попечительства в России: историческая ретроспектива и современное развитие

Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, именно поэтому забота о согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, – вынужденная обязанность социального коллектива и государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь, такая забота проявляется в необходимости устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время, по различным данным, в России без попечения родителей остались от 1 млн. до 3 млн. детей 1, что сравнимо только с началом 1920-х годов, когда к 1922 г. в 1 О 3 млн. детей упоминается во многих периодических источниках. См., например: Сергеев М. В России 4 министерства занимаются беспризорниками, но они не смогли даже сосчитать бездомных детей // www.strana.ru. 2002. 14 января.

стране насчитывалось почти 7 млн. беспризорников [1]. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в названный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности [2]. Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно ухаживают за гражданином, а ребенка воспитывают, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении – естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

Забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Один из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан, недееспособных или не полностью дееспособных, – ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют от государства финансирования. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание [3].

Острая необходимость в принятии федерального закона об опеке и попечительстве, который собрал бы воедино положения об опеке и попечительстве и четко установил бы права, обязанности и ответственность органов опеки и попечительства, опекунов и попечителей, назрела давно. Принятый Федеральный закон от 24 апреля 2007 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (вступил в силу с 1 сентября 2008 г.) должен дать новые механизмы к осуществлению опеки. В отношении детей эти механизмы должны работать так, чтобы как можно меньше детей попадало в дома ребенка, в детские дома, а приемную семью находили бы в России. Чтобы было ясно, о каких механизмах идет речь, обозначим лишь некоторые из них. В России благотворительность, тесно связанная с историей попечительства, получила официальное признание благодаря указам 1775 г. («Учреждение о губерниях», с разрешением частным лицам и обществам устраивать благотворительные общества) и 1869 г. (Высочайшее предписание Министерству внутренних дел утверждать уставы общественных и частных благотворительных заведений и получать ежегодные отчеты об их деятельности). Со второй половины XIX в. сохранились документы о деятельности в Нижегородской губернии благотворительных обществ в различных сферах общественной жизни.

С середины XIX в. сохранились документы Нижегородского губернского попечительства детских приютов, относившегося первоначально к ведомству учреждений императрицы Марии, а с начала XX в. входившего в систему Министерства внутренних дел. Председателем этого органа по должности был губернатор. В состав попечительства входили вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, директор народных училищ, председатель губернской земской управы, городской голова, директора приютов и жены высших губернских чиновников. Губернское попечительство опиралось на сеть уездных попечительств детских приютов. Состав уездных органов был аналогичным: уездный предводитель дворянства, полицейский исправник, городской голова и другие чиновники. В состав попечительств включались, после утверждения начальством, представители купечества и интеллигенции на правах «почетных членов», уплачивавших ежегодные взносы [4].

Попечительства решали вопросы финансово-хозяйственного содержания приютов (отопление, освещение, одежда и питание воспитанников), рассматривали ходатайства о помещении в приюты, о поощрении служителей приютов и жертвователей. Для самых активных членов попечительств предусматривались поощрения в виде благодарности «с распубликованием», повышения по службе, награждение медалями 1.

Бюджет попечительств детских приютов формировался преимущественно из казны и частично от благотворительной деятельности. Известны случаи, когда некоторые государственные учреждения брали часть расходов на содержание приютов на себя (например, губернское управление акцизными сборами).

Большинство обществ занимались социальной защитой малоимущих: «Нижегородское общество вспоможения бедным», общества попечения о детях, «Кружок христианской помощи бедным детям во имя св. Филарета Милостивого» и др. Некоторые общества носили чрезвычайный характер, финансировались, в том числе, за счет казны, например, Нижегородский губернский благотворительный комитет, активно действовавший во время голода 1892 г. В состав этого комитета входили губернатор Н.М. Баранов (председатель), епископ, видные чиновники губернского правления, представители купечества (в частности, Н.А. Бугров, П.И. Лельков), интеллигенции (В.Г. Короленко), земства (Н.Ф. Анненский), врачи 1 Например, в 1912 г. почетный член Семеновского уездного попечительства П.С. Строинский удостоился золотой медали «для ношения на Анненской ленте».

и др. Комитет организовывал открытие бесплатных народных столовых, выдачу ссуд деньгами и зерном для нуждавшихся, контролировал отправку медикаментов (через общество врачей), всемерно поощрял пожертвования.

Пожертвования делались в двух формах:

либо целевая передача какой-либо суммы, либо деньги помещались в банк, а проценты от вклада направлялись на содержание приюта, богадельни и т.д. (например, приют О.В. Кутайсовой содержался, помимо прочего, на фиксированные проценты с ее капитала, помещенного в Александровский Дворянский банк).

В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности, хотя в 1912 г., например, М. Ошанин высказал мнение о том, что «призрение вообще, и в частности, покинутых детей представляет собою такого рода вопрос, который не может быть отнесен к чьей-либо определенной специальности» [5].

Позже, как уже указывалось, нормы об опеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечалась искусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотя аргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, что опека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом [6]. При этом помещение правил об опеке в Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве он объяснял «соображениями законодательной техники» [7]. Но со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент отмечала распространение «взгляда на опеку как на институт семейного права» [8]. Однако, например, Г.М. Свердлов считал, что «институт опеки и попечительства в целом рассматривается наукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физического лица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишь в той мере, в какой они касаются детей и семьи» [9]. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969 г. сохранили положения об опеке и попечительстве. В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (в положениях о дееспособности граждан и о деликтах) присутствовали лишь несколько отдельных норм об опеке. В науке этого периода не было выработано единого подхода к определению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, что законодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм «включает семейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства» [10]. Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтов опеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку и гражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанности опекунов охвачены общей задачей, одним назначением.

Необходимо отметить непоследовательность позиции Н.М. Ершовой в рассматриваемом вопросе. Так, в 1971 г. она называла опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права [11], а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права (его институт), отмечая, что «в гражданском законодательстве нормы об опеке и попечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку они входят составным элементом таких институтов гражданского права, как дееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда» [12]. В то же время в 1984 г. Н.М. Ершова высказала мысль о том, что опеку и попечительство следует считать «комплексным разделом семейного и гражданского права» [13].

Все эти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому с позиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляются ошибочными. Принятие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» данного института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось с введением в действие Семейного кодекса РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.

Однако во мнениях современных правоведов о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [14], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК – это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [15]. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция представляется неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, Семейный кодекс РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре Кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства комплексный, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права» [16]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву 1, либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это комплексный институт 2. Интересно, что во французском праве все необходимые нормы об опеке размещены в гражданском кодексе (т. 1, гл. 2 X титула Французского гражданского кодекса). Во второй половине XX в. институт опеки во Франции подвергся весьма значительным изменениям: в текст кодекса были внесены существенные поправки и дополнения (законами от 14 декабря 1964 г., 5 июля 1974 г., 11 июля 1975 г., 23 декабря 1985 г., 10 июля 1989 г., 8 января 1993 г.). При этом значительную часть находящихся в настоящее время во Французском гражданском кодексе норм об опеке составляют положения публично-правового характера. Сам кодекс, как известно, весьма значителен по объему и охватывает своим регулированием множество отношений. В Гражданском кодексе Квебека положения об опеке и попечительстве также помещены в книге первой «О лицах». Соответствующие нормы расположены внутри титула четвертого «О дееспособности лиц» – это главы вторая и третья титула («Об опеке над несовершеннолетним» и «О режимах надзора над совершеннолетним») [17]. Известно, что на структуру и содержание этого кодекса в значительной степени повлияло французское гражданское право. Место института опеки и попечительства в Гражданском кодексе Квебека 1 Так, например, полагает Е.Ю. Валявина. См.: Гражданское право: Учебник. Ч. III / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1998. С. 414.

2

Именно такую позицию считал обоснованной С.М. Корнеев. См.: Гражданское право: В 2 т. Т. I: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. С. 144.

сходно с тем местом, которое отводит ему Французский гражданский кодекс.

Аналогичным образом решает данный вопрос и Гражданский кодекс Испании 1889 г. Книга первая этого Кодекса «О лицах» регулирует вопросы гражданства, брака и развода, семейных отношений, опеки и попечительства. Сходное расположение норм имеет место и в Гражданском законе Латвийской Республики. Его первая часть носит название «Семейное право», а четвертый раздел целиком посвящен опеке и попечительству. Общие положения об опеке и попечительстве помещены в первых разделах Гражданских кодексов Кыргызской Республики, Республики Беларусь, Азербайджанской Республики.

Гражданское законодательство этих государств мало отличается от гражданского законодательства России.

Пандектные системы также размещают положения об опеке и попечительстве внутри гражданского законодательства, однако относят их к разделу семейных прав. В Японии институт опеки находится в четвертом разделе Гражданского кодекса, посвященном регулированию семейных отношений [18]. В юридической литературе по зарубежному праву опеку и попечительство прямо называют гражданско-правовым институтом, состоящим из «комплекса мер охраны личных и имущественных прав несовершеннолетних» [19].

Тем не менее институту опеки и попечительства не везде отведено место среди норм гражданского законодательства. Так, в Гражданском кодексе Республики Казахстан положений об опеке и попечительстве нет. Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 г. «О браке и семье» содержит разд. 4 «Опека и попечительство», который включает положения об охране интересов не только несовершеннолетних, но и совершеннолетних подопечных. Таким образом, эта правовая система разграничивает предметы гражданского и семейного законодательства и определяет место института опеки и попечительства в соответствии с прежней традицией советского права 3.

Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства – гражданском и семейном.

3

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье закрепляла общие положения об опеке и попечительстве, в том числе указывала, что опека и попечительство устанавливаются также для защиты прав и интересов «совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности» // Ведомости ВС СССР. 1968. № 27. Ст. 241.

Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях и защиту иных его интересов. Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее полно отвечающей его интересам, или на замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства теми лицами, которые и без всякого оформления давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство – это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства сильнейшим образом влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства.

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, от посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого» [20]. Однако в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, по нашему мнению, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованно и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова [21], К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает, в том числе, у родителей и усыновителей в том, что касается детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер» [22]. Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле над деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых – назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля над деятельностью органов опеки и попечительства. И напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросов объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, устанавливать порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства над деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила выдачи органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом проводится соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, других имущественных прав физического лица [23].

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица. Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана с еще одним важным моментом:

опека и попечительство возникают только при добровольном согласии опекуна или попечителя. Иначе не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы, делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт лишь административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство – это институт законодательства. Данное утверждение полностью соответствует идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы социальной заботы, которая выполняет государственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию.

Тем не менее комплексный характер системы норм об опеке не дает оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности.

Положение ст. 60 Конституции РФ о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК РФ). Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия.

Каждый гражданин с рождения имеет правоспособность, а при достижении определенного возраста приобретает и дееспособность.

Под правоспособностью понимается способность иметь гражданские права и выполнять обязанности. Возникает правоспособность каждого гражданина с рождения и прекращается с его смертью. Содержание правоспособности составляют не сами права, а возможность их иметь. Так, граждане могут:

- иметь имущество на праве собственности; - наследовать и завещать имущество; - заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; - создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; - совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; - избирать место жительства; - иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; - иметь иные имущественные и личные неимущественные права.

Правоспособность характеризуется неотчуждаемостью. Сделки, направленные на ограничение правоспособности, ничтожны. Гражданин может распоряжаться своими правами (подарить, продать свое имущество), но не может уменьшить свою правоспособность. Допускается ограничение правоспособности в случаях, установленных законом. Например, в судебном порядке гражданину может быть запрещено заниматься определенной деятельностью, но это является ограничением лишь отдельных прав, а не лишением правоспособности.

Под дееспособностью понимается способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать и исполнять обязанности. Дееспособность приобретается с момента достижения совершеннолетия, т.е. восемнадцати лет. Исключение составляет вступление в брак раньше восемнадцати лет, а при эмансипации – с шестнадцати лет. Содержание дееспособности составляет способность гражданина:

- своими действиями приобретать права и создавать обязанности; - осуществлять права и исполнять обязанности; - нести ответственность за свои гражданские правонарушения (деликтоспособность).

Существует несколько разновидностей дееспособности:

- полная дееспособность;

- дееспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; - дееспособность несовершеннолетних в возрасте от шести до 14 лет. Полная дееспособность – дееспособность в полном объеме.

Дееспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет означает способность приобретать права и обязанности либо с согласия родителей (усыновителей, попечителей), либо самостоятельно в указанных законом случаях. С письменного согласия такие лица могут совершать разнообразные сделки, в том числе заниматься предпринимательской деятельностью.

Допускается совершение сделки с последующим одобрением родителями.

Самостоятельно могут совершать следующие действия:

1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами; 2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного результата своей интеллектуальной деятельности; 3) вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими в соответствии с законом; 4) совершать мелкие бытовые сделки; сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; 5) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения; 6) вступать в члены кооперативов по достижении шестнадцати лет. Сделки от имени малолетних (несовершеннолетних в возрасте от шести до 14 лет), за некоторым исключением, совершают их родители (усыновители, опекуны). Имущественную ответственность за вред, причиненный малолетними, несут родители (усыновители, опекуны) – деликтоспособность.

Малолетние самостоятельно могут совершать: 1) мелкие бытовые сделки; 2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; 3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или, с согласия последнего, третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.

Однако не все граждане способны осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу отсутствия дееспособности или ее ограничения. Институт опеки и попечительства призван защищать права таких граждан. Опека устанавливается над малолетними и гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства. Попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; гражданами, признанными ограниченно дееспособными.

Опека и попечительство устанавливается над несовершеннолетними в случае, если они остались без родительского попечения (родители или усыновители отсутствуют, лишены родительских прав или уклоняются от их воспитания). Опекуны совершают сделки от имени своих подопечных, а попечители дают согласие на совершение сделок. Обязанности опекуны и попечители исполняют безвозмездно, если иное не предусмотрено законом.

Опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании подопечных, обеспечивать им уход и лечение, защищать их права и интересы, заботиться об их обучении и воспитании – если подопечные несовершеннолетние, проживать совместно с подопечными – если несовершеннолетние достигли шестнадцати лет и с разрешения органа опеки и попечительства возможно раздельное проживание. Опекун (попечитель) – совершеннолетний дееспособный гражданин, который назначается органом опеки и попечительства; таковым не может быть гражданин, лишенный родительских прав. К опекунам (попечителям) предъявляются следующие требования:

1) совершеннолетие лица, т.е. достижение 18 лет; 2) полная гражданская дееспособность лица, т.е. в данном случае отсутствие вступивших в силу решений суда о признании гражданина недееспособным в порядке ст. 29 ГК РФ или об ограничении дееспособности гражданина в порядке ст. 30 ГК РФ; 3) отсутствие вступившего в законную силу решения суда о лишении кандидата родительских прав (независимо от времени вынесения решения).

Под опекой закон понимает одну из законных форм устройства малолетних (в возрасте до 14 лет) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства опекуны являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Согласно Современному экономическому словарю, опека – это форма охраны государством личных и имущественных прав и интересов недееспособных граждан, лишившихся попечения родных и близких людей; устанавливается решением уполномоченного органа. Органы опеки и попечительства – органы исполнительной власти, предназначенные для защиты прав детей на подведомственной территории, относятся к местным органам самоуправления [24].

Отличие опеки от попечительства заключается в том, что опекун, в отличие от попечителя, имеет право и (или) обязан: а) совершать от имени подопечного сделки, за исключением тех, которые по своему характеру могут быть совершены только лично (например, опекун не вправе составить от имени подопечного завещание); б) предъявлять в суд иск о применении последствий недействительности совершенной подопечным сделки, а также о признании действительной той сделки, которая совершена к выгоде подопечного (ст. 171 и 172 ГК РФ); в) нести имущественную ответственность за вред, причиненный подопечным (ст. 1073 и 1076 ГК РФ), а также отвечать по сделкам малолетнего (п. 3 ст. 28 ГК РФ). В отличие от опекуна, попечитель имеет право и (или) обязан: а) давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех сделок, которые в соответствии с законом подопечный вправе совершать самостоятельно; б) предъявлять в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействительной и применении последствий недействительности данной сделки (ст. 175, 176 ГК РФ); в) нести субсидиарную имущественную ответственность в соответствии со ст. 1073 ГК РФ.

Под попечительством закон понимает одну из законных форм устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) должны помогать несовершеннолетним подопечным при осуществлении последними их законных прав и обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц, давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ. Современный экономический словарь определяет попечительство как правовую форму защиты личных и имущественных прав и интересов граждан, устанавливаемую над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности. Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц [25].

Каждый гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. он обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

До принятия Гражданского кодекса РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и, во всяком случае, не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства вполне обоснованно, оно получило отражение и в законодательстве.

В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ст. 3140 ГК РФ, согласно которой деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспита- нию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 СК РФ).

Согласно п. 4 ст. 150 СК РФ, гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются в ст. 36–38 ГК РФ.

Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо – опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях. Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе, в судах без специального полномочия, на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства, либо решения этого органа о назначении данного лица опекуном.

В литературе иногда высказывается мнение о том, что опека устанавливается над полностью недееспособными гражданами. Эта формулировка неточна, поскольку Гражданский кодекс РФ не считает детей в возрасте от шести до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности. Закон допускает также частичную дееспособность. Действительно, было бы неразумно применять одинаковые ограничения и запреты к пятилетнему ребенку и подростку 16 лет. Частично дееспособными признаются лица в возрасте от 14 до 18 лет (это одна из новелл Гражданского кодекса РФ 1995 г.). Ранее частично дееспособными признавались лица в возрасте от 15 до 18 лет). Частично дееспособный гражданин в соответствии с Гражданским кодексом РФ вправе самостоятельно распоряжаться своим заработком или другими доходами, совершать мелкие бытовые сделки, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими, а также осуществлять другие действия, предусмотренные законом (ст. 26 ГК РФ). Более серьезные сделки они могут совершать с согласия своих законных представителей, к которым относятся родители, усыновители и попечители.

Лица, не достигшие 14 лет, признаются в гражданском праве недееспособными. Однако 14 лет – это довольно большой временной промежуток, в течение которого сознание ребенка меняется. Поэтому закон выделяет в данном периоде два промежутка: с рождения до шести лет, и с шести до 14 лет. Дети, чей возраст соответствует первому промежутку, признаются полностью недееспособными. Малолетние в возрасте от шести до 14 лет вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение ими выгоды, сделки по распоряжению средствами, предоставленными им родителем, законным представителем или с согласия последних третьим лицом для свободного распоряжения. Иные сделки за малолетних совершают от их имени представители – родители, усыновители или опекуны. Указанные лица несут имущественную ответственность за вред, причиненный малолетним, если не докажут, что вред был причинен не по вине законных представителей.

Возможность осуществления своих прав и обязанностей неотчуждаема. Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях, предусмотренных законом, и только по решению суда. Такая возможность предусмотрена в ст. 30 ГК РФ для граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в тяжелое материальное положение. По решению суда над таким гражданином устанавливается попечительство, и он может совершать сделки по распоряжению имуществом, получать доходы и распоряжаться ими лишь с согласия попечителя, за исключением мелких бытовых сделок. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред. При прекращении гражданином злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами суд отменяет ограничение дееспособности и установленное над гражданином попечительство.

Достижение гражданином возраста 18 лет не является единственным условием признания его дееспособным. Для того чтобы наиболее полно реализовать свои права и исполнять обязанности, гражданин должен быть психически вменяем. Отсутствие этого фактора ведет к признанию гражданина недееспособным решением суда и к установлению над ним опеки. Все сделки от лица гражданина, признанного недееспособным, осуществляют его опекуны.

Возможна также ситуация, когда гражданин, будучи полностью дееспособным, тем не менее не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности по состоянию здоровья. В этом случае по просьбе гражданина над ним может быть установлено попечительство в форме патронажа.

Рассматриваемый правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, как уже было сказано, и с семейным, и с граждан- ским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы – органы опеки и попечительства. Общим также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных.

По общему правилу опека и попечительство носят безвозмездный характер. Содержание подопечного осуществляется за счет его имущества, пенсии или пособия. Это позволяет защитить интересы подопечного и избежать согласия на назначение опекуном или попечителем лиц, руководствующихся корыстными побуждениями.