Институт уполномоченного по правам человека как конституционная гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина: Российская Федерация и СНГ

Конституция РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина неотъемлемыми и гарантирует их государственную защиту [1, ст. 45]. Глава 2 Конституции РФ подробно регулирует эту сферу. О.Е. Кутафин отмечал, что для эффективной реализации конституционных прав необходимы организационно-правовые гарантии – «определенные организационные меры и правовые средства, используемые для предупреждения нарушения норм конституционного права и для пресечения возможных нарушений» [2, с.130- 131].

Одной из таких ключевых конституционных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в России является институт Уполномоченного по правам человека, который относят к специальным (юридическим) гарантиям прав и свобод человека [3, с. 21-31]. История этого института восходит к началу 90-х годов XX века, когда в России происходило становление демократических институтов [4, глава 9]. Изначально предполагалось, что так называемый Парламентский Уполномоченный будет подотчетен Верховному Совету РСФСР [5, ст. 40]. Однако впоследствии законодатель отказался и от этого названия, и от идеи подотчетности Уполномоченного по правам человека законодательному или какому-либо другому органу или должностному лицу [6, ст. 2]. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в соответствии со п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, относится к ведению Государственной Думы. Это положение еще раз напоминает об изначально планировавшейся тесной связи Уполномоченного по правам человека с парламентом. Институт Уполномоченного учрежден «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» [6, ст. 1]. Уполномоченный «способствует:

− восстановлению нарушенных прав, − совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, − развитию международного сотрудничества в области прав человека, − правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты» [6, ч.3 ст.1].

Так, В.В. Комарова считает правовое просвещение в сфере прав человека «стратегическим национальным приоритетом», который может помочь восстановлению доверия к публичной власти РФ [7, с. 64-75].

Рассмотрим же особенности

конституционно-правового статуса омбудсменов в других странах СНГ.

В Армении, как и в России, институт омбудсмена имеет конституционное закрепление. Однако, в отличие от РФ, в Армении омбудсмену посвящена отдельная глава Конституции. Защитник прав человека в Армении избирается парламентом (Национальным Собранием) на 6 лет и обладает независимостью и неприкосновенностью.

Защитник должен соответствовать требованиям (гражданства, возраста и др.) и ограничениям в занятии политической деятельностью, установленным Конституцией и специальным законом [8].

В Республике Беларусь, единственной из стран СНГ, не существует должности Уполномоченного по правам человека, хотя уже долгое время ведется дискуссия о необходимости создания этого института [9].

В Азербайджанской Республике деятельность Уполномоченного регулируется Конституцией и специальным законом [10].

Уполномоченный обладает независимостью, неприкосновенностью, избирается Милли Меджлис (законодательным органом) на 7 лет из числа кандидатов, предложенных Президентом. Одно и то же лицо лишь однажды может избираться на должность Уполномоченного. Установлены требования к гражданству, возрасту, образованию и т.д.; ограничения по занятиям политической деятельностью.

В Молдавии статус Уполномоченного регулируется Главой 3.1 Конституции, а также Законом Республики Молдова от 3 апреля 2014 года № 52 «О народном адвокате (омбудсмене)». Омбудсмен обладает независимостью, неприкосновенностью; должен соответствовать требованиям к гражданству, образованию, репутации и т.д., ограничениям к занятиям политической деятельностью. Парламент назначает на семилетний срок двух независимых друг от друга народных адвокатов из кандидатов, представленных специальной парламентской комиссией.

Деятельность Уполномоченного в Казахстане регулируется Конституцией Республики Казахстан и специальным законом [11]. Уполномоченный обладает независимостью и неподотчетностью, неприкосновенностью; избирается на 5 лет Сенатом по представлению Президента; ежегодно предоставляет доклад о своей деятельности Президенту; должен соответствовать требованиям гражданства, ценза оседлости, возраста и т.д., ограничениям, связанным с политической и иной деятельностью. В Республике Таджикистан должность Уполномоченного по правам человека была учреждена в 2008 году в связи с принятием соответствующего закона [12]. Уполномоченный по правам человека обладает независимостью, неподотчетностью и неприкосновенностью; назначается на должность на 5 лет Президентом с согласия Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли (нижняя палата законодательного органа). Предъявляются требования к возрасту, образованию, моральным и профессиональным качествам.

Деятельность Уполномоченного в Туркменистане регламентируется Конституцией и специальным законом [13]. Меджлис на 5 лет избирает Омбудсмена из числа кандидатов, предложенных Президентом Туркменистана.

Омбудсмен обладает независимостью, самостоятельностью; должен соответствовать установленным законом требованиям к возрасту, опыту защиты прав человека, образованию, владению туркменским языком, оседлости и др. Ст. 109 Конституции Кыргызской Республики гласит, что парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике осуществляется Акыйкатчы (Омбудсменом). Более подробно статус омбудсмена раскрывается в специальном законе [14]. Омбудсмен обладает независимостью, неприкосновенностью; избирается на должность на 5 лет Жогорку Кенешем (законодательным органом) тайным голосованием.

В Узбекистане деятельность

Уполномоченного по правам человека регулируется Конституцией Республики Узбекистан и соответствующим законом [15]. Уполномоченный обладает независимостью и самостоятельностью; избирается из числа депутатов Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан сроком на пять лет; ежегодно представляет в палаты Олий Мажлиса отчет о своей деятельности. Что интересно, ранее Уполномоченный по правам человека избирался не на четко определенный срок, как в других странах, рассмотренных выше, но на срок полномочий Олий Мажлиса. Кроме того, он мог выбираться лишь из числа депутатов. Это позволяло сказать, что к нему не применяются ограничения по занятию политической деятельностью. Однако сейчас правовые нормы, регулирующие избрание Омбудсмана и устанавливающие требования к кандидатам на эту должность, став более схожими с регулированием этих вопросов в других странах СНГ. Теперь законодательно закреплены некоторые ограничения по занятию политической и оплачиваемой деятельностью.

Говоря о деятельности Омбудсмана в Узбекистане, нужно также заметить, что отдельное внимание в соответствующем Законе уделено предупреждению случаев применения пыток, чему даже посвящена отдельная 7 глава.

Таким образом, изучив особенности конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и странах СНГ, можно прийти к выводу, что законодательное регулирование института омбудсмена в странах СНГ, где эта должность существует (Беларусь является исключением), несмотря на некоторые различия, часто имеет схожие черты. Так, за исключением Таджикистана, институт омбудсмена закреплен в Конституциях стран СНГ; срок полномочий омбудсмена составляет 5-7 лет; везде Уполномоченный назначается или избирается парламентом, кроме Таджикистана, где его назначает Президент; направляет доклад о своей деятельности парламенту или президенту; Уполномоченный обладает независимостью; к нему предъявляется требование о политической нейтральности.