К вопросу о правовом статусе публичных (общественных) пространств

Нормативно-правовое регулирование создания и существования публичных (общественных) пространств является неоднородным и достаточно противоречивым. Необходимо отметить, что «публичное пространство» («общественное пространство») в целом не является юридической категорией. В российском и международном праве можно обнаружить схожие по форме и по содержанию юридические категории, отдельные элементы которых могут входить в более широкое понятие публичного (общественного) пространства.

Так, в Международной конвенции по борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 г.) устанавливается понятие «места общественного пользования» (часть 5 ст. 1 конвенции). В общем и целом, в указанном документе под местом общественного пользования понимается любое место, которое доступно или открыто для населения [7]. При этом, согласно конвенции, не имеет значения временный или бессрочный характер такого доступа. В данном случае необходимо понимать, что предметом регулирования указанной конвенции не являются отношения, связанные с культурной политикой или досугом населения, однако другого такого определения в международном праве в настоящее время нет. Российское законодательство также не содержит определения понятия публичное (городское) пространство, однако схожее понятие употребляется, например, Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Так, ст. 20.20 КоАП РФ содержит несколько правовых норм, запрещающих распитие алкогольной продукции, а также употребление нар- котических средств и психотропных веществ в общественных местах [6]. В данном случае, как и в приведенной выше конвенции, примерный перечень общественных мест в норме есть, но он не является исчерпывающим. В административном законодательстве к общественным местам относятся улицы, стадионы, в скверы, парки, транспортные средства общего пользования [6]. После перечисления идет указание на «другие общественные места». Давая интерпретацию указанному положению закона, исследователь А.Л. Ан полагает, что к общественным местам в том числе можно отнести детские, образовательные и медицинские организации, все виды общественного транспорта городского и пригородного сообщения, организации культуры, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения [4].

Представляется, что частью публичного (городского) пространства могут выступать и территории общего пользования. Эти два понятия имеют смысловое пересечение, при этом второе из них является нормативным и прописано в законе. Градостроительный кодекс РФ определяет территории общего пользования как «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц» [3]. Согласно градостроительному законодательству, перечень таких территорий также как в КоАП РФ не является исчерпывающим. К уже указанным «общественным местам» (по КоАП РФ) законодатель в качестве таких территорий добавляет бульвары, площади, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования (ч. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ) [3]. Разница в правовом регулировании между Градостроительным кодексом РФ и КоАП РФ отчетливо может быть установлена путем сопоставления этих двух определений: общественное место и территория общего пользования. В состав последнего из них не включается и не может быть включено, например, транспортное средство общего пользования, поскольку регулирование отношений между людьми в таком транспорте не является предметом градостроительного законодательства в целом. Для градостроительного законодательства публичное (городское) пространство это в первую очередь земля и отношения, вытекающие из использования этой земли разными субъектами права.

Другой подход, который имеет право на существование, это раскрытие содержания понятия «публичное (городское) пространство» через понятия «городская среда» или «комфортная городская среда». В международной практике имеются отраслевые и рамочные международные документы, в которых могут закрепляться отдельные положения, связанные с городским планированием (например Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам – ООН-Хабитат) [5]. Как справедливо отмечает А.Г. Илюхин, идея комфортной городской среды не закреплена в нормативно-правовых актах, однако содержание этого понятия можно в правовом аспекте раскрыть через совокупность некоторых конституционных прав граждан, таких как «право на благоприятную окружающую среду, а также права и свободы человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей, иными объектами природы и окружающей среды, право на ведение предпринимательской деятельности, свободе творчества, праве на участие в культурной жизни и других правах» [4].

Исследователь Харинов И.Н., рассуждая о проблемах защиты права на комфортную городскую среду, обращает внимание на тот факт, что согласно указам Президента РФ, эффективность градостроительной деятельности учитывается как критерий эффективности высших должностных лиц субъектов РФ и органов местного самоуправления [10]. Также Правительством РФ утверждены критерии расчета индекса городской среды, в который включаются: доля озелененных территорий общего пользования, обеспеченность спортивной инфраструктурой; доля освещенных частей улиц, проездов, набережных на конец года в общей протяженности улиц, проездов, набережных [8].

Имеет право на существование подход, согласно которому проблема правового регулирования создания и существования публичных (городских) пространств может быть рассмотрена через развивающуюся сегодня концепцию «права на город» (А. Лефевр, Д. Харви и др.). Концепция «права на город» представляет собой совокупность представлений о городе, как пространственной среде, в которой в постоянном взаимодействии находятся разные субъекты городской жизни. Это взаимодействие, с точки зрения Е.О. Гольтяевой, обеспечивает комплексное развитие социальной, градостроительной и правовой сфер [2]. В контексте концепции «Права на город» эти области неразрывно связаны между собой и представляют единую систему. Принципиально то, что концепция «права на город» включает в себя определенные, в том числе правовые возможности, для выстраивания отношений субъектов городской жизни с целью формирования и использования публичного (городского) пространства. Конечно, такого субъективного права как «право на город» у граждан в строго юридическом смысле слова нет, однако именно эта теоретическая конструкция позволяет объединить по определенному признаку нормы различных отраслей российского законодательства. Это становится возможным поскольку взаимодействия граждан, организаций и органов публичной власти так или иначе основываются на различных правовых нормах и предписаниях. Эта концепция объединяет огромное количество правовых норм из разных отраслей права, по - скольку в данном случае по главу угла ставятся не сами отношения между субъектами, урегулированные законом, а место, где эти отношения выстраиваются. В первую очередь это относится к градостроительным нормативно-правовым актам (в т.ч. тем, которые регулируют вопросы благоустройства в городской среде), экологическому и жилищному законодательству и др. Особо отметим, что вопросы создания и содержания объектов, составляющих публичное (городское пространство), в соответствии с законом, должны решаться органами местного самоуправления [9]. В свою очередь граждане имеют право в различных формах принимать участие в публичных слушаниях относительно решения вопросов местного значения (например, при обсуждении изменений, которые будут вноситься в генеральный план города).

Таким образом, понятие публичного (общественного) пространства является собирательным. Оно охватывает разные пласты общественных отношений, урегулированных правом, такие как благоустройство, защита памятников культуры, охрана природы, охрана общественного порядка, формирование комфортной городской среды и т.д. Точная дефиниция публичного (общественного) пространства позволила бы синхронизировать, привести к единому знаменателю различные отрасли права, способствовала бы унификации понятийного аппарата отечественного законодательства.