К вопросу об определении правового режима имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

Встатье 71 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) определены предметы ведения Российской Федерации. Но законодатель в понятие «Российская Федерация» вложил два значения, которые нельзя не учитывать при научном уяснении целостной системы государственной собственности. Одно значение состоит в том, что при определении предмета ведения Российской Федерации исключается вообще предмет ведения субъектов Федерации по данному кругу отношений. По мнению С. Зинченко и С. Корх, «субъекты Федерации предстают некими обособленными образованиями, равностоящими с Российской Федерацией в сфере отношений собственности. Об этом свидетельствуют нормы ст. 71 Конституции о федеральной государственной собственности и управлении ею, федеральных энергетических системах, федеральном транспорте, связи, деятельности в космосе и др.» [1].

Другое значение понятия «Российская Федерация» состоит в отнесении законодателем к предмету ее ведения вопросов экономического развития, валютного, кредитного, ценового и иного регулирования. В этом случае речь идет о Российском государстве как едином собственнике всего государственного имущества, который и управляет им [2]. При этом С. Зинченко и С. Корх выделяют не два, а три уровня государственной собственности: право собственности Российского государства, право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации. В этом и заключается конструкция разделенной собственности [3].

Однако данную конструкцию не признавал В.П. Мозолин. Отмежевываясь от многочисленных разновидностей теории разделенной собственности, ученый подчеркивает, что в его представлении право государственной (общенародной) собственности есть право соединенной, а не разделенной собственности. Тем не менее, в последнее время конструкция разделенной собственности находит все большее применение в ряде развитых рыночных стран (Западной Европы, Японии), так как допускает существование нескольких различных титулов собственности на одно и то же имущество. Данная тенденция характерна и для целого ряда развивающихся стран – государств общего права и континентальных традиций [4].

Публичные образования Российской Федерации активно участвуют в гражданско-правовых отношениях. В связи с этим Л. Грось отмечает, что это участие «приобрело для России особую актуальность в связи с осуществляемым ее переходом от планово-распределительной к рыночной экономике». При этом он полагает, что распространение на публичное образование правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно, так как существует необходимость упрочить положение государства как собственника для сохранения значительных по размерам и роли материальных ресурсов в целях обеспечения своей безопасности и других факторов.

В Конституции РФ государственной и муниципальной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности (ст. 8.), об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 71, 72, 114), муниципальной собственности (ст. 130–132) [5].

Вместе с тем федеральное законодательство о государственной и муниципальной формах собственности развивается слабо. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции), как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты, как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции).

Таким образом, существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности (ее видов).

Дополнительные трудности вызваны необходимостью сочетания публичного и частного методов правового регулирования возникающих здесь отношений. Существующие противоречия между отдельными конституционными нормами и гражданским законодательством не могут быть разрешены простой констатацией приоритета Конституции РФ. В этой связи представляется необходимым поиск и разработка институциональных начал правового регулирования отношений публичной собственности, сочетающей в себе комплексный подход и, возможно, опыт хозяйственно-правовой теории, разработанной советской юридической наукой.

При исследовании государственной и муниципальной собственности как публичных формах нельзя не остановиться на их субъекте. В доперестроечный период государство рассматривалось в отечественном законодательстве как единый собственник всего государственного имущества. Из этого следовало, что государственное имущество, в чьем бы ведении ни находилось, принадлежало на праве собственности единому и единственному собственнику – советскому государству. Этот вывод получил обоснование и в научной литературе, в первую очередь в трудах академика А.В. Бенедиктова.

В дальнейшем это утверждение было развито и другими учеными. В то же время, по мнению Е.А. Суханова, «признание «государства» единым и единственным собственником всего государственного имущества сохраняет значение лишь на соответствующем «уровне» государственного устройства (общесоюзном, республиканском или «автономном», «коммунальном»). В экономическом смысле субъектом государственной собственности является соответствующий народ, а в юридическом – действующие от его имени (и избранные им) представительные органы – Советы народных депутатов того или иного уровня» [6]. Он подчеркивает, что Советы осуществляют только распоряжение имуществом, но не триаду правомочий собственника. Для участия в хозяйственных отношениях они создают органы государственного управления, самостоятельные юридические лица, наделяя их государственным имуществом на праве полного хозяйственного ведения или оперативного управления.

Таким образом, государство, муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях, действуя через систему своих органов. «В рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, эти органы могут от имени, соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.» [7] При этом, по мнению Э.В. Талапиной, «система органов по управлению имуществом должна базироваться на принципах: самостоятельности организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью; взаимного учета интересов при осуществлении управления; участия в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот; делегирования полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью».

Эта же мысль выражена и в гл. IV Федерального закона «О внесении изменений и дополне- ний в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где предусмотрены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ на основании заключения договоров, в которых устанавливается перечень полномочий, конкретные права и обязанности сторон [8].

В научной литературе 1980–90-х годов появилась теория множественности субъектов. Сторонники ее (С.Н. Братусь, В.А. Дозорцев и др.) [9] признают существование различных форм собственности, а следовательно, в этих «случаях существует множественность субъектов, а, следовательно, множественность собственников». В дальнейшем данная теория была развита и другими учеными (М.С. Пашовой [10], А.А. Хоревым) [11].

Обобщая взгляды ученых на статус государства как субъекта гражданского права и как собственника, отметим, что он должен быть регламентирован более подробно, чем это имеет место в настоящее время.

Говоря о государственной собственности как форме публичной собственности, следует остановиться на другой ее форме – муниципальной собственности. Муниципальная собственность является одной из малоизученных форм собственности, хотя и появилась наряду с возникновением городов. Понятие «муниципальный» не использовалось русским дореволюционным законодательством до конца XIX в. В правовых актах России стали часто употребляться термины «городское, общественное, общинное имущество, «имущество земств», которые не всегда можно рассматривать синонимами слова «муниципальный» [12].

Понятие «муниципальная собственность» в некотором роде новое для отечественной правовой теории, хотя вопросы муниципализации, муниципального хозяйства в свое время составляли предмет исследования российских юристов, экономистов, ученых 20-х годов. В частности, этим вопросам много внимания уделял профессор Л.А. Велихов («Основы городского хозяйства»). Однако появление этой категории в отечественном гражданском законодательстве нельзя считать совершенно новым. Об этом говорит то, что Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. в ст. 52, перечисляя различные виды собственности, называл «государственную (национализированную и муниципализированную)» собственность [13].

В последнюю Конституцию СССР (ст. 13) были внесены изменения, поделившие государственную собственность на общесоюзную, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность). Актуальность вопроса о коммунальной (муниципальной) собственности отмечали О.Е Кутафин, В.И. Фадеев, говоря о ней как об основе жизнедеятельности населения муниципального образования [14], об основе местного экономического самоуправления (С.С. Алексеев) [15]. Этого же мнения придерживается Е.М. Андреева [16].

К субъектам осуществления права муниципальной собственности можно отнести: местное население через участие в референдуме; представительные (выборные) органы муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; исполнительные органы местного самоуправления, осуществляющие непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; муниципальные предприятия и иные хозяйственные субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований [17].

В отношении муниципальных образований как субъектов публично-правовой деятельности последние годы в юридической науке предпринято множество исследований [18]. Однако обнаруживается явно недостаточное внимание к изучению муниципального образования как участника гражданско-правового оборота как собственника.

Исследуя вопрос о субъектах права государственной и муниципальной собственности, отметим, что круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от государственной, все-таки определен недостаточно четко. В законодательстве употреблена лишь расплывчатая формулировка, из которой следует, что субъектом муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Конституция РФ (ч. 1 ст. 130) перечисляет лишь полномочия собственника муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 не называет население субъектом права собственности. Если бы в законе было конкретное указание на то, что собственником муниципального имущества является население муниципального образования, то у населения появились бы законные основания для контроля над действиями администрации [19]. Однако очевидно, что оперативное осуществление правомочий собственника требует строго 1 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

определенного субъекта, имеющего гражданскую правоспособность, которую население не имеет. В этой связи выборы населением органов местного самоуправления есть, на наш взгляд, конституционное основание наделения избранного органа полномочиями от имени населения осуществлять правомочия собственника муниципального имущества. Несмотря на то, что понятие «собственность» исследуется учеными на протяжении многих столетий, до сих пор исследования данной категории актуальны в разных отраслях права и экономике.

Некоторые ученые представляют собственность как экономическое отношение. Раскрывая содержание этих отношений, следует добавить, что это отношения между лицами по поводу принадлежности одним лицам материальных благ и отчужденности от них всех других лиц, это отношения, которым необходимо правовое оформление, которые регулируются и публично-правовыми, и частноправовыми нормами [20].

Согласно Конституции РФ (ст. 8) и Гражданскому кодексу РФ (ст. 212– 215), собственность в Российской Федерации подразделяется на частную, государственную и муниципальную. В свою очередь, в составе государственной собственности различается федеральная собственность и собственность субъектов Федерации.

В науке гражданского права существует множество мнений о природе государственной и муниципальной форм собственности. До сих пор ряд авторов считают муниципальную форму собственности разновидностью государственной.

По нашему же мнению, муниципальная и государственная собственность – это самостоятельные формы публичной собственности. Цели управления объектами муниципальной и государственной собственностью схожи – наибольшая эффективность для разрешения политических, экономических и социальных проблем. Но необходимо отметить, что именно народ, население являются носителем права государственной и муниципальной собственности. В то же время и государство, и муниципалитеты активно участвуют в гражданско-правовом обороте. [21] Вместе с тем, объединение в одном лице и политической организации, обладающей властными прерогативами, и субъекта гражданских прав не должно изменять природу регулируемых гражданско-правовых отношений, превращать их в отношения с элементами власти и подчинения и тем самым нарушать основной принцип гражданского права – принцип юридического равенства субъектов гражданских прав [22].

Когда речь идет о таком вопросе, как разделение публично-правовых и частноправовых категорий, следует, с нашей точки зрения, учитывать, что эти категории имеют одинаковую правовую природу, поскольку публичное и частное право – подсистемы единой правовой системы. Таким образом, имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, используется не только для осуществления публичных функций. [23] Государство и муниципальные образования активно участвуют в гражданских правоотношениях. Эффективность таких правоотношений во многом обеспечивается механизмом разграничения собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В целях закрепления подобного механизма, по нашему мнению, необходимо разработать и принять закон о собственности и порядке разграничения государственной и муниципальной собственности. Причем необходимо учесть не только интересы Российской Федерации, но и права и интересы ее субъектов и муниципальных образований. В этом законе могли бы быть четко определены субъекты собственности, способы приобретения, использования и отчуждения различных форм собственности, границ их действия, пределы правомочий собственников, правил пользования собственностью.

Право муниципальной собственности как институт гражданского права в России впервые был введен Гражданским кодексом 1922 г., а в перечне форм собственности муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и самостоятельного значения не имела. В сущности, муниципальная собственность рассматривалась как государственная, но переданная в непосредственное владение местным Советам. В России до 1917 г. законодательство также признавало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. В начале XX столетия муниципальная собственность уже приносила значительные доходы, составлявшие в среднем 15–20% городского бюджета, в России она имела тенденцию к быстрому росту, в известной мере сохранившуюся в первые годы советской власти. Сразу после революции муниципалитеты и муниципальная собственность не были полностью ликвидированы.

К сожалению, в последующие годы муниципальная собственность фактически сошла на нет, уступив место чрезвычайно централизованной государственной, формально общенародной, а практически «ничейной» собственности в городах и других населенных пунктах.

Конституция СССР (1936 г.), Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.) не закрепили понятия муниципальной собственности и права муниципальной собственности. Что касается определения понятия права муниципальной собственности, то оно недостаточно рассмотрено ведущими учеными. Однако из ряда представленных ниже определений можно сделать выводы о существовании права муниципальной собственности. [24] По мнению Н.С. Бондарь и С.А. Зинченко, «право муниципальной собственности нельзя охарактеризовать как элементарное, простое: оно носит системный характер». Они рассматривают данное право через четыре уровня его развития, где Советы, администрации и созданные ими органы как представительные органы власти непосредственно через население, путем проведения референдума или через иные территориальные формы демократии, осуществляют правомочия распоряжения и управления муниципальной собственностью, т.е. рассматриваемое право Н.С. Бондарь и СА. Зинченко представляют как целостную систему, которая носит системный характер.

Ю.К. Толстой, обращаясь к содержанию права муниципальной собственности, отмечает, что его можно полностью приложить к общему определению права собственности как субъективного права.

Рассматривая содержание отношений, подлежащих регулированию нормами объективного и субъективного права собственности, Г.Н. Чеботарев определяет «право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц». Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле означает «юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им, и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство».

Современное развитие права муниципальной собственности берет свое начало с Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Ныне он утратил силу. Согласно этому закону, муниципальная собственность представлялась как соединение собственности административно-территориальных образований низшего уровня (городов, районов, поселков и т.д.) и собственности органов территориального общественного самоуправления. В этом нормативном документе законодатель также впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применять на практике положения данного Закона было сложно в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать. В частности, не был решен вопрос о субъекте управления муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 23 данного Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью призваны были осуществлять местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления. При этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим Законом рассматриваемых отношений свидетельствовало и то, что вопросам муниципальной собственности в Законе посвящено лишь четыре статьи. [25] В 1991 г. были приняты Основы гражданского законодательства, в которых муниципальная собственность осталась безымянной, в п. 1 ст. 44 лишь сказано, что «имущество может находиться в собственности гражданина, юридического лица, государства. Правила настоящих Основ о собственности государства применяются соответственно к собственности автономных образований и административно-территориальных образований, если законодательными актами не установлено иное».

Институт муниципальной собственности получил свое закрепление в Законе РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Ныне он также утратил силу. Этим Законом устанавливалось, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения.

27 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

По мнению автора, это постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Этим документом до настоящего времени руководствуются муниципальные органы при определении состава муниципального имущества. Постановление разграничило государственную собственность на объекты, относящиеся:

- исключительно к федеральной собственности; - к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; - к муниципальной собственности.

В Приложении № 3 этого Постановления содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении местной администрации, в том числе: здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, возведенные за счет 5% и 7% отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; жилищно-эксплутационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в Приложении № 3.

К муниципальной собственности относятся, согласно этому Приложению, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, находящиеся на территории городов:

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания; - оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; - учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта (п. 2 Приложения № 3).

Перечень объектов муниципальной собственности установлен в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (это довольно подробный перечень, в котором перечислено имущество, находящееся в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов). В то же время необходимо отметить, что муниципальные образования различаются между собой и это должно учитываться, в том числе, в рамках регламентации отношений муниципальной собственности.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Как отмечено в этой связи в одном из определений Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, «таким образом, федеральным законодательством определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса».

В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления закреплено следующее: органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом; по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом; финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальное имущество делится на две части:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение; 2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муни- ципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ).

Такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам [26].

По мнению И.В. Матанцева, «имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления».

Например, Е.А. Илюхина предлагает дифференцировать муниципальное имущество по трем группам. Во-первых, это объекты муниципальной собственности, непосредственно управляемые собственником. К этой группе следует отнести средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т.е. муниципальную казну (п. 3 ч. 2 ст. 215 ГК РФ). Во-вторых, это социально-экономическая система города, т.е. унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). Такое владение имеет ограничения по сравнению с правом собственности. В-третьих, казенные предприятия и учреждения (образования, здравоохранения, культуры), которые в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения им, установленные законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества (ст. 296 ГК РФ).

Проблема права хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом остается одной из актуальных в отечественном гражданском праве. Дискуссии по этому вопросу ведутся давно.

Мнения одних авторов сводятся к отмене данного института. Другие же выступают за его необходимость в переходный период, поскольку он позволяет публичным образованиям сохранить право собственности на принадлежащее им имущество и обеспечить его использование в интересах общества. Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.