Права человека на благоприятную окружающую среду: международное право и национальное законодательство

«Экологическое право» человека закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации и декларирует защиту трех сфер прав в области окружающей среды: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную и полную информацию о состоянии окружающей среды и право на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью или имуществу гражданина [1]. Данное положение Конституции РФ развивается в различных нормативных правовых актах национального законодательства. [2] Вопросы состояния окружающей среды в последнее время набирают все большую популярность и, к сожалению, их возникновение в общественности связано с постепенным ухудшением экологической обстановки. На территории государств появляются новые производства, создается все больше условий для удовлетворения запросов потребителей, а вместе с тем, только некоторые государства становятся ориентированным на сохранения благоприятной окружающей среды.

Вместе с тем, среди исследователей распространено мнение о невозможности обеспечения благоприятной окружающей среды в рамках каждого отдельного государства без обеспечения экологической безопасности на международном уровне [3]. Реализация права на благоприятную окружающую среду отдельного индивида на ограниченной территории представляется невозможной. Данное право – пример коллективных прав, обеспечиваемых в условиях международного сотрудничества. Кроме того, особенностью реализации прав на благоприятную окружающую среду является зависимость от факторов, наступление которых не может быть урегулировано на государственном и на международном уровне (например, стихийные бедствия). [4] В то же время эффективность международного регулирования осуществляется посредством создания устойчивой международной системы, состоящей из целого комплекса элементов. Основным таким элементом следует считать именно четкое нормативное правовое регулирование защиты благоприятной окружающей среды для населения, которое затем берется за основу выстраивания национального законодательства. [5] В 2015 году Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций была принята Резолюция – 70/1, устанавливающая основные положения на перспективу до 2030, которым необходимо следовать для преобразования и развития. [6] Данный документ регламентировал 17 различных целей и 169 задач развития мира на ближайшие 15 лет, среди них в области охраны окружающей среды следующие: принятие мер в борьбе с изменением климата (цель 13), рациональное использование морских биологических ресурсов с целью их сохранения (цель 14), а также защита и восстановление экосистем нашей планеты (цель 15). Несмотря на то, что цели носят рекомендательный характер, страны взяли на себя обязательство преследовать эти цели и выполнять поставленные в соответствии с целями задачи на региональном и глобальном уровне. [7] Во исполнение данной Резолюции в Российской Федерации был утвержден документ о проведении в экологической сфере государственной политики на перспективу до 2030 г, одним из принципов которого является проведение политики увеличение доли распространения международного сотрудничества в применении международных стандартов в области охраны окружающей среды и в решении глобальных экологических проблем в национальном законодательстве [8].

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 г. поднимается вопрос о ежегодном возрастающем уровне объема отходов, значительно превосходящем по статистическим показателям Европейский Союз. Предполагается, что угрозы окружающей среде к 2036 будут уменьшены и в некоторых областях преодолены, в том числе, путем изменения правового регулирования с широким внедрением международных стандартов экологической ответственности и энергоэффективности [9].

В стратегии национальной безопасности Российской Федерации (п. 81) территория Российской Федерации признается национальным достоянием, сохранение и охрана которого необходимы, в том числе, для реализации права на благоприятную окружающую среду [10]. Кроме того, на основании п. 2 ст. 29 Федерального закона «Об охране окружающей среды» с учетом требования международных правил и стандартов должны разрабатываться федеральные нормативные акты, устанавливающие правила в сфере охраны окружающей среды [11]. Таким образом, представляется актуальным рассмотреть нормативное правовое регулирование обеспечения благоприятной окружающей среды со стороны национального законодательства во взаимосвязи с международными стандартами. [12] Международные стандарты в области обеспечения прав населения на благоприятную окружающую среду представляются нормативным минимумом, который должны обеспечить государства. [13] Уменьшение положений и показателей международных стандартов со стороны отдельных государств признаются нарушением международного права. Кроме того, международные нормы и стандарты устанавливают общую тенденцию направлений деятельности стран, независимо от их политического режима и социального развития [14].

В целом до настоящего периода Организацией Объединенных Наций (далее – ООН) в сфере охраны окружающей среды были выпущены 3 Декларации (в 1972, 1992 и 2002) и 50 Конвенций и Соглашений.

В отличие от личных прав человека, которые имеют давнюю историю своего возникновения, начальной вехой в закреплении права на благоприятную окружающую среду и формировании международных стандартов в регулировании данного права является одна из выпущенных ООН деклараций - Стокгольмская декларация по охране окружающей среды 1972 г. [15] В этот же период создается программа Организации Объединенных Наций (далее – ООН) по окружающей среде (ЮНЕП), которая функционирует до сих пор и направлена на содействие в реализации природоохранной составляющей в рамках системы ООН. Именно тогда начинается тесное международное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды, и зарождается отдельная отрасль правового регулированиямеждународное экологическое право. [16] Интересен тот факт, что в 2003 году по делу Хаттон (Hatton) и другие против Соединенного Королевства судьи Ж.-П. Коста, Г. Ресса, Р. Тюрмена, Б. Цупанчича и Э. Штейнер в своем особом мнении по делу выразили, ссылаясь на Стокгольмскую декларацию, точку зрения о том, что вопрос загрязнения окружающей среды не может быть решен на национальном уровне. Такие вопросы носят международно-правовой характер и находятся под международной юрисдикцией [17].

Следует отметить, что формулировка «право на благоприятную окружающую среду», встречающаяся в отечественной конституции, не декларируется в международных актах, но это не означает полное отсутствие в международных документах данного права. Авторы таких документов устанавливают обсуждаемое право в немного разнящихся понятиях, что делает отличным состав данного права граждан. [18] Например, вторая глава Стокгольмской Декларации – Декларация принципов, в составе 1 принципа провозглашает право человека на благоприятные условия жизни, которые позволили бы вести процветающую жизнь, и устанавливают ответственность человека за охрану окружающей среды для нынешнего и последующих поколений. Хотя, необходимо заметить, что в проекте данного документа предлагалось сформулировать это право, как право на безопасную и здоровую окружающую среду. 8 принцип второй главы декларирует, что для обеспечения благоприятных условий жизни человека имеет значение, в том числе, экономическое и социальное развитие. Тем самым авторы Стокгольмской декларации выразили право на благоприятную окружающую среду косвенно, через право на благоприятные условия жизни. Анализируя состав права «на благоприятные условия жизни», можно отметить необходимость включения в их число не только природных аспектов, но и природно-антропогенных, так как условия жизни — это не только состояние природы в среде обитания человека. Схожий состав факторов, благодаря которым обеспечивается функционирование благоприятной окружающей среды, имеет право граждан, закрепленное в Российской Федерации, которое будет рассмотрено позднее.

Авторы нормативных правовых актов конкретных государств также не имеют единого мнения о понятии права на благоприятную окружающую среду. Так положения основных документов разных стран (положение конституций) не отражают единого подхода к определению данного права. Кроме того, не во всех странах в конституции указанное право прямо регламентировано.

[19] Например, в Конституции Франции в преамбуле устанавливается приверженность народа Франции Хартии окружающей среды 2004 г. (конституционный закон Франции) [20], а уже в положении Хартии окружающей среды содержится понятие и раскрывается содержание права на благоприятную окружающую среду. [21] Для анализа прав в сфере окружающей среды в качестве примера рассмотрены Стокгольмская декларация 1972, Конституция РФ, Основной закон Федеративной республики Германии, Конституция и Хартия окружающей среды Франции, Конституция Бельгии. В целях удобства восприятия результат анализа представлен на схеме 1 «Конституционные права в сфере охраны окружающей среды».

Можно сделать вывод, что в международном сообществе нет единого мнения о понятии благоприятной окружающей среды, а, следовательно, и о составе прав на благоприятную окружающую среду. Каждая из вышеперечисленных формулировок так или иначе подвергается критике. Например, право на здоровую окружающую среду представляется узким, так как в значении своей формулировки не включает в себя возможный ущерб, причиненный не здоровью, а имуществу. Естественная окружающая среда (из Основного закона ФРГ) не включает эстетические потребности человека. Кроме того, законом Германии не декларируется конкретное право каждого гражданина на благоприятную окружающую среды, а лишь указывается на обязанность государства охранять естественную среду.

В Российской Федерации данное право декларируется в Конституции РФ и раскрывается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» путем определения понятия благоприятной окружающей среды и закрепления содержания права на обеспечение такой среды.

Согласно данному определению, качество благоприятной окружающей среды обеспечивается функционированием трех факторов: природных, естественных экологических и природно-антропогенных. Тем самым, указанное понятие закреплено в Российской Федерации в широком смысле и включает в себя не только состояние почвы, атмосферного воздуха, воды, но и состояние созданного человеком на природных объектах. Например, по одному из дел Конституционным Судом РФ было определено, что регламентация градостроительной деятельности – деятельность, в том числе направленная на обеспечение комфортной среды обитания для благоприятных условий проживания гражданина [22].

Отсутствие в международном сообществе единого подхода к раскрытию содержания права на благоприятную окружающую среду затрудняет процесс разносторонней защиты права человека в данной сфере. Кроме того, различное содержание прав в сфере охраны окружающей среды для граждан отдельных стран могут отказаться неравными, что нарушит международный принцип обеспечения для человечества благоприятных условий жизни и впоследствии может усилить экологические проблемы международного уровня.

Из неопределенности содержания в международных стандартах и в национальном законодательстве различных стран права на благоприятную окружающую среду представляется возможным два выхода.

1. Раскрыть состав права на благоприятную окружающую среду отдельными узкими формулировками.

2. Ограничиться абстрактным понятием благоприятной окружающей среды и оставить полномочия его толкования за судами и иными правоприменительными органами.

Другой документ, устанавливающий международные стандарты в сфере обеспечения благоприятной окружающей среды – Всемирная хартия природы 1982 год (далее – Хартия) [23]. Хартия наряду с другими международными документами также устанавливает общие положения, которым необходимо следовать различным государствам для обеспечения общей экологической безопасности и благоприятных условий жизни как для гражданина отдельного государства, так и на уровне мирового сообщества. Хартией определено, что закрепленные в ее положениях принципы и функции должны быть отражены в законодательствах и в практической деятельности не только на международном уровне, но и на уровне каждого отдельного государства.

Кроме того, положения Хартии декларируют, что для обеспечения международного сотрудничества в процессе реализации международных стандартов, помимо сотрудничества и проведения совместных мероприятий, обеспечения безопасной для экосистемы деятельности предприятий, находящейся в их юрисдикции, охраны природы за пределами национальной юрисдикции, государства должны применять нормы международного права в сфере сохранения окружающей среды, а также установить нормы использования материалов, оказывающих негативное воздействие на природу и разработать методы оценки такого воздействия.

В Российской Федерации для данных целей разрабатываются санитарные правила и нормы, государственные стандарты и иные документы [24]. Пример реализации на уровне национального законодательства положений Хартии отражен в перечне нормативов качества окружающей среды, закрепленного в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

В качестве примера конкретных актов можно привести нормативные правовые акты в области охраны благоприятного состояния атмосферного воздуха: приказ Минприроды России от 11.08.2020 № 581 «Об утверждении методики разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух» [25], приказ Минприроды России от 22.11.2019 № 794 «Об утверждении методических указаний по определению фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха» [26].

Представляется необходимым наличие в национальном законодательстве федеральных нормативных правовых актов, определяющих методы расчета размера вреда, причиненного окружающей среде загрязнением конкретных природных ресурсов. Принятие таких нормативных правовых актов на настоящее время находится в компетенции Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на то, что в современных реалиях деятельность каждой организации на международном рынке во многом зависит от проводимой государством экологической политики и от следования международным стандартам в сфере экологии. В целях проверки исполнения юридическими лицами законодательства в сфере охраны окружающей среды (например, нормативов качества, допустимых сбросов или выбросов) специальными организациями проводится независимая оценка соблюдения национальных норм и правил, а также требований международных стандартов в области охраны окружающей среды – экологический аудит.

Однако в Российской Федерации в данной сфере также существует законодательный пробел. Связано это с тем, что ФЗ «Об аудиторской деятельности» регулирует общественные отношения, связанные с порядком проведения проверок финансовой деятельности юридического лица. Применение его норм к процедуре экологических проверок представляется не вполне приемлемым, так как помимо финансовых показателей для экологического аудита необходима оценка и производственных процессов [27].

В 2011 году уже предпринимались попытки урегулирования данного вопроса. На рассмотрение Государственной Думы РФ был внесен законопроект, регулирующий процедуру экологического аудита, однако впоследствии он был отклонен [28]. Для ликвидации данного нормативного правового пробела представляется целесообразным в настоящее время внести изменения в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» [29], разделив его положения на базовую часть, регулирующую общий порядок аудиторской деятельности, и специальные части, устанавливающие особенности финансового и экологического аудита.

Кроме того, для упорядочения правового регулирования аудита в сфере охраны окружающей среды актуально переместить имеющееся понятие «экологического аудита» из ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 1) в ФЗ «Об аудиторской деятельности». Такое расположение специального понятия в федеральном законе, регулирующем в том числе деятельность, отраженную в данном понятии, вполне логично.

Также необходимо законодательно регламентировать перечень видов деятельности, при которых проведение экологического аудита является обязательным (например, в случае выполнения мероприятий, установленных экологическими программами). Для тех лиц, чья деятельность не войдет в перечень, представляется возможным установление стимулирующих мер в виде льгот при добровольном проведении экологического аудита. В качестве таких льгот могли бы выступить: отсрочка проведения органами экологического надзора плановой проверки [30] или льготы по налогу на имущество организаций. Интересно отметить тот факт, что в правоприменительной практике Российской Федерации сложилось единое мнение о порядке возмещении вреда, который был причинен экологическим нарушением, независимо от наличия вины, то есть возмещение правомерно причиненного экологического вреда. В постановлении Пленума Верховного Суда от 30.11.2017 г. № 49 [31] указано, что в качестве реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, вред, который был причинен окружающей среде в результате осуществления правомерных действий, также должен быть возмещен, как и неправомерный вред. [32] В случае причинения вреда природными катастрофами, не зависящими от антропогенной деятельности человека, обязанность возмещения вреда, связанного с нарушением права на благоприятную окружающую среду, в Российской Федерации берет на себя государство. Следует отметить, что до 2021 года в России не существовало общего нормативного правового акта, который бы устанавливал случаи, формы и размеры возмещения государством такого вреда.

При каждом конкретном природном катаклизме принимался отдельный акт, носящий индивидуальный характер. В качестве примера можно привести постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2019 г. №1392-р, устанавливающее категории граждан и размер соответствующих выплат, предназначенных для пострадавших (ущерб здоровью или имуществу) в результате паводка в Иркутской области летом 2019 г. [33] На оказание помощи в указанном случае из резервного фонда Правительства РФ было выделено 662 млн. рублей.

Изменениями, внесенными 2 июня 2021 года в распоряжение Правительства РФ, которое устанавливает перечень типовых государственных и муниципальных, путем закрепления в указанном перечне нескольких дополнительных услуг, таких как назначение выплат гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, за государством закрепилась на законодательном уровне обязанность возмещения такого вреда гражданам [34]. Еще одна Декларация ООН в сфере охраны окружающей среды, принятая, в том числе, подтверждая Стокгольмскую декларацию 1972 года, - Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию 1992 года [35]. Данной Декларацией установлено 27 принципов, провозглашающих необходимость международного сотрудничества отдельных государств для защиты окружающей среды.