Правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Всоответствии со ст. 12 Федерального закона № 58-ФЗ о системе государственной службы на государственную службу вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом о соответствующем виде государственной службы. Хотя использование понятия вида государственной службы применительно к службе в органах и учреждениях прокуратуры с точки зрения нового законодательства о системе государственной службы и некорректно, о чем уже говорилось выше, однако в данном случае законодатель все же косвенно использовал его, установив особые требования для лиц, поступающих на службу в прокуратуру. Такие требования перечислены в ст. 40.1 Федерального закона о прокуратуре. В их числе:

Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию. Эти лица должны обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур, а также следователей следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре по районам, городам, а также приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, окончив третий курс обучения. Естественно, эти учреждения должны иметь государственную аккредитацию. Специально установлены запреты на прием на службу в прокуратуру лица, которое:

– имеет гражданство иностранного государства; – признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; – лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; – имело или имеет судимость; – имеет заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению им служебных обязанностей; – состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; – отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Поскольку вся современная система службы в прокуратуре основана на приоритете трудового законодательства, то в Федеральном законе № 2202-I сохранено противоречащее новому законодательству о системе государственной службы положение, согласно которому лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. К примеру, даже в современной редакции Положения о службе в органах внутренних дел предусмотрено заключение служебного договора (контракта) о службе, который является административно-правовым и по форме, и по содержанию. [1] В ст. 40.1 Федерального закона № 2202-I предусмотрено также, что лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержанияобязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов или учреждений прокуратуры до истечения указанного срока, за исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи с призывом на действительную военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с ликвидацией органа или учреждения прокуратуры, сокращением численности или штата работников, указанными лицами полностью возмещаются затраты на их обучение. Ч. 5 ст. 40.1 введены специальные возрастные цензы. Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее трех лет. В свою очередь, на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее пяти лет. Предусмотрено также, что Генеральный прокурор Российской Федерации вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти. [2] Смысл этих возрастных цензов и других приведенных выше положений вполне понятен. Прокурор – это особое должностное лицо, наделенное надведомственными полномочиями, распространяющимися на все ветви государственной власти. Естественно, это должен быть зрелый человек с достаточным жизненным и профессио- нальным опытом, способный нести адекватную моральную и юридическую ответственность за реализацию своих полномочий. Ст. 40.2 Федерального закона № 2202-I в ее современной редакции прямо адаптирует нормы современного законодательства о системе государственной службы к порядком устаревшему режиму службы в органах и учреждениях прокуратуры. В ней установлено, что на прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих. [3] Кстати говоря, в формулировке этой нормы юридически точно прокурорские работники отграничены от государственных служащих, к числу которых, особенно в новой системе государственной службы, они, конечно же, отнесены быть не могут, хотя противоположные утверждения можно встретить в литературе сплошь и рядом. Возьмем для примера несколько защищенных диссертаций, посвященных службе в прокуратуре. Одна – «Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России» [4] не только характеризует прокурорскую службу как государственную, но и характеризует ее как особый класс федеральной государственной службы. О такого рода классах ни в прошлом, ни в современном законодательстве вообще ничего не сказано. Еще один пример – диссертация «Административно правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры». [5] Первая глава диссертации озаглавлена «Особенности государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации.» А первый параграф этой главы повествует о службе в прокуратуре как разновидности правоохранительной службы. В силу названных выше причин ни то, ни другое никакого отношения к действительности не имеет. Есть лишь попытки провести аналогию между службой в прокуратуре и современной системой государственной службы, которые в действительности разнятся принципиально. Следовательно, вести речь здесь правомерно не об аналогиях, а о проектировании будущей системы службы в прокуратуре, которая органично впишется в современную систему государственной службы Российской Федерации, установленную Федеральным законом № 58-ФЗ.

Вернемся теперь к статье 40.2 Федерального закона № 2202-I о прокуратуре. В ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6] установлена обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В этом плане прокурорские работники также приравнены к госслужащим. Их обязанность состоит в следующем:

– Гражданин, претендующий на замещение должности прокурорской службы, а также служащий, замещающий такую должность, обязаны представлять работодателю сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Порядок представления указанных сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. [7] – Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые служащими, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

– Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей для установления либо определения его платежеспособности и платежеспособности его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц. Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. [8] При этом сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащих могут предоставляться для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. [9] Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется руководителем или лицом, которому такие полномочия предоставлены, самостоятельно или путем направления в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. [10] Непредставление гражданином при поступлении на службу работодателю сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на службу. [11] Невыполнение служащим обязанности о предоставлении вышеперечисленных сведений является правонарушением, влекущим освобождение служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности.

В ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [12] установлены ограничения для государственных гражданских служащих, которые распространены на прокурорских работников. [13] В ст. 17 установлены запреты, связанные с гражданской службой, распространенные на службу в органах и учреждениях прокуратуры. В их числе запреты:

– участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; – замещать должность в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента Российской Федерации; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; – осуществлять предпринимательскую деятельность; – приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; [14] – быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; [15] – получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и передаются по акту в государственный орган. Служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации; [16] – выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; – использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; – разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; – допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; – принимать без письменного разрешения нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит вза- имодействие с указанными организациями и объединениями; – использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; – использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; – создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; – прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служеб� - ного спора; – входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; – заниматься без письменного разрешения нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. [17] Определенные ограничения распространены на прокурорских работников и после увольнения со службы. Так, гражданин после увольнения со службы не вправе:

– в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации; – разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. [18] Пожалуй, самый большой повседневный эффект в плане максимального сближения условий, установленных современной системой государственной службы на прокурорских работников, оказывает распространение на них требований к служебному поведению гражданского служащего. Заключаются они в следующем.

1. Служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; 3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; 4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; 5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; 6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; 7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; 9) проявлять корректность в обращении с гражданами; 10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; 11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; 12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; 13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; 14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

При этом руководители обязаны не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. [19] Что касаетсястатьи 20 Федерального закона № 79-ФЗ, то предусмотренные ею нормы о представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера уже рассматривались в плане мер, предусмотренных Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Останавливаться на них вновь в данном случае нецелесообразно. [20] Специально заметим, что корреляция новой системы государственной службы с, по сути, ведомственной системой службы в органах и учреждениях прокуратуры происходит в настоящее время через нормы Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Одновременно есть смысл отметить, что действующий Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы [21] содержит специальный раздел, в котором поименован ряд должностей в прокуратуре Российской Федерации, отнесенных к числу должностей государственной гражданской службы. [22]