Правовой статус главы муниципального образования

Глава муниципального образования — это высшее должностное лицо муниципального образования, которое обладает собственными полномочиями, определенными уставом муниципалитета, для решения задач, имеющих местное значение [4]. Избранный на эту должность населением руководитель муниципального образования имеет права на осуществление управления местной администрацией [5].

Отличительные черты правовой регламентации статуса главы муниципального образования определяются регулированием правового статуса главы муниципалитета на нескольких уровнях: на уровне федерального законодательства, на уровне норм регионального права, а также на уровне местных нормативных актов.

Нормативно-правовые акты,

устанавливающие правовой статус руководителя муниципального образования на местном уровне, такие как, устав Калининского района или устав Тихорецкого района, детализируют полномочия главы муниципалитета, опираясь на принципы и рамки, которые закреплены федеральными законами в сфере местного самоуправления. Законодательство страны устанавливает четко определенный набор прав и обязанностей для главы муниципального образования, что отражено в Конституции и других правовых актах. Эти нормы создают фундаментальную основу для правового статуса лица, осуществляющего управление муниципалитетом [10]. Кроме того, к элементам правового статуса относятся гарантии и ответственность, лежащие на главе муниципального образования.

Согласно статье 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» руководитель муниципального образования выступает в качестве официального представителя муниципалитета в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, а также гражданами и различными организациями. Он имеет право без доверенности действовать от имени муниципального образования. Кроме того, глава муниципалитета осуществляет подписание и обнародование нормативных правовых актов, которые утверждены представительным органом, в соответствии с установленным уставом муниципального образования; издает правовые акты в рамках своих полномочий. Он вправе инициировать созыв внеочередного заседания представительного органа муниципалитета, а также гарантировать выполнение органами местного самоуправления функций по решению вопросов местного значения и определённых государственных задач, которые возложены на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации [1].

Обязанности руководителя

муниципального образования включают в себя предоставление отчетов и протоколов заседаний, а также отчитывание перед представительным органом муниципального образования о выполненных задачах. Помимо этого, если глава муниципалитета одновременно возглавляет местную администрацию, ему следует докладывать о работе этого органа и органов местного самоуправления.

Каждый руководитель муниципалитета обязан строго следовать установленным законами ограничениям и запретам, а также выполнять возложенные на него обязанности. Данные ограничения, запреты и обязанности закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральном законе от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и в Федеральном законе от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Помимо всего вышеперечисленного, данный субъект должен рассматривать, а после рассмотрения подписывать и обнародовать нормативно-правовые акты, которые приняты представительным органом. В соответствии с установленными нормами федерального законодательства, которые регулируют порядок организации местных органов власти, процедура избрания главы муниципального образования проходит с соблюдением условий регионального законодательства и устава данного муниципалитета.

Федеральное законодательство определяет множество методов назначения руководителя муниципального образования. В их число входят: избрание главы муниципального образования на соответствующих выборах; утверждение в должности главы муниципалитета представительным органом местного самоуправления из числа его членов. Также к способам назначения главы муниципального образования относятся: избрание главы муниципального образования представительным органом из числа тех кандидатов, которые были отобраны конкурсной комиссией в соответствии с данными конкурсными условиями; а также избрание данного должностного лица на собраниях граждан на тех муниципальных территориях, где представительный орган не создан, и полномочия осуществляет собрание граждан [9].

Зависимо от определенного из предложенных способов избрания, руководитель муниципального образования либо вступает в состав представительного органа, либо занимает должность его председателя, либо осуществляет руководство местной администрацией. В случае назначения представительным органом муниципального образования из своего состава, глава муниципального образования выполняет обязанности его председателя, либо возглавляет местную администрацию; если же руководитель муниципалитета избрирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, которые представлены конкурсной комиссией по результатам конкурса, то он становится главой местной администрации[7]. Федеральное законодательство определяет основания для прекращения полномочий главы муниципалитета. К таким основаниям относятся: добровольная отставка; предписание о выходе на пенсию; отстранение от должности; признание ограниченно дееспособным, признание недееспособным, безвестное отсутствие, объявление умершим по решению суда; смерть; осуждение за преступление; постоянный выезд за границу; утрата российского или иностранного гражданства, что согласно международным соглашениям не позволяло занимать эту должность; отзыв выборщиков; неспособность выполнять свои обязанности по состоянию здоровья, установленная судебным решением и другие обстоятельства.

Проблемы современного государственного управления следует рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, это проблемы, связанные с механизмом реализации полномочий органов государственной власти по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. С другой стороны, имеются дилеммы особого вида профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях и реализации его функций [2].

Существует проблема, заключающаяся в несоответствии между необходимым уровнем профессионального образования и квалификацией государственных служащих. Иногда встречаются случаи, когда у некоторых чиновников нет высшего образования. Неправильный выбор кадров приводит к неэффективному увеличению госаппарата. Основной причиной данной ситуации является отсутствие комплексного подхода к подбору кандидатов. Чтобы это исправить нужно внедрить в систему публичного управления механизм оплаты труда государственных служащих по результатам проделанной ими работы. Также следует разработать единую организационно-правовую систему подготовки, переподготовки и квалификации кадров.

Целью главы муниципального образования является служба не только самому муниципалитету, но и обществу в целом. Многие учёные считают, что этический компонент является важной частью правового статуса данного должностного лица. Морально ценностная регуляция служебного поведения главы муниципального образования и контроль за её безукоризненным соблюдением является ключевым аспектом правого статуса главы муниципального образования. В следствие данного этического компонента актуальное значение приобретает проблема кодификации профессиональной этики главы муниципалитета, а также появляется запрос на поиски оптимальной систематизации этических требований к профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих [6].

Ещё одной проблемой, связанной с правовым статусом главы муниципального образования, является отсутствие законодательного регулирования предельного возраста, который установлен для ограничения срока исполнения данной должности одним лицом. Федеральный закон от 9 марта 2016 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив её частью 7. Таким образом, установлено, что при досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования возможно временное исполнение его обязанностей главой местного самоуправления, который определен в соответствии с уставом данного муниципалитета. При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования возможность временного исполнения полномочий данного должностного лица законодательно ограничена. Досрочное прекращение полномочий - это важная политикоорганизационная гарантия деятельности главы муниципального образования, без которой не будет единства во всей системе органов местного самоуправления.

Перечень случаев досрочного прекращения полномочий главой муниципалитета является закрытым. К примеру, в законодательстве не указана ситуация, при которой глава муниципального образования, избранный из числа членов представительного органа, может по собственному желанию лишиться полномочий главы, но при этом сохранить статус депутата. Отсутствие установления и регулирования таких случаев приводит к нарушению принципа подконтрольности главы муниципального образования представительному органу [8]. Трудности возникают при разделении полномочий главы муниципального образования и других функций, выполняемых тем же лицом. Судебные инстанции фиксируют и отражают в своих решениях нормы, отделяющие полномочия главы муниципалитета от полномочий главы местной администрации, однако практически никогда не применяют их к реальным обстоятельствам. Данная ситуация приводит к тому, что к главе муниципального образования фактически приписываются функции, принадлежащие главе местной администрации. Законодательство недостаточно регулирует процедуры привлечения главы муниципального образования к ответственности. Так, данное должностное лицо несёт в большей степени ответственность перед государством, а не перед населением, проживающим на территории муниципального образования. Кроме этого, отсутствует судебная стадия, являющейся обязательной в процедуре удаления главы муниципалитета в отставку [11]. Данное решение принимается не согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а на основании судебного решения.

Проблема правового статуса главы муниципального образования заключается также в противоречиях нормативных актов, определяющих специфику правового статуса данного должностного лица. В законодательстве о муниципальной службе отсутствует такое условие увольнения муниципального служащего как отрешение его от должности. Тем не менее, законодательство о местном самоуправлении предполагает данное увольнение главы муниципального образования.

Для решения существующих сегодня проблем необходимо улучшение законодательства соответственно реалиям - в данном случае нельзя допустить исчезновения института местного самоуправления в Российской Федерации.

Важно создавать условия, способствующие местному самоуправлению в возможности иметь достаточное финансирование и достаточные иные ресурсы для решения своих проблем — это позволит установить единые стандарты для всех глав муниципальных образований и избежать унификации [3]. Необходимо сформировать соответствующие условия для муниципальных образований, что включает в себя финансирование для выплаты заработной платы руководителям, а также поддержку программ развития. Для разрешения противоречий в нормативно-правовых актах, которые регулируют правовой статус главы муниципального образования, целесообразно, к примеру, дополнить статью 36 Федерального закона №131, четко указав, что глава муниципального образования имеет право на осуществление своих полномочий исключительно на постоянной (профессиональной) основе.

Кроме того, необходимо прояснить нормы о подотчетности и контроле главы муниципального образования, включая аспекты, связанные с достижением показателей эффективности работы органов местного самоуправления.

Что касается проблем, связанных с отсутствием четкого законодательного урегулирования вопроса о досрочном уходе в отставку главы местного самоуправления, то они могут быть урегулированы путем внесения изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В частности, следует добавить положение о том, что полномочия главы муниципального образования, назначенного представительным органом, могут быть прекращены по решению данного представительного органа. Кроме того, в документе необходимо определить предельный возраст, который станет основанием для досрочного прекращения полномочий руководителя муниципалитета.

Важную роль в урегулировании вопроса о правовом статусе главы муниципалитета играет уточнение в федеральном законодательстве ключевых функций и полномочий данного должностного лица. Помимо этого, имеется необходимость четкого определения сферы его компетенции. Также требуется ввести критерии квалификации для кандидатов на пост главы муниципалитета. Требования к квалификации для тех, кто претендует на должность глав муниципалитетов, могут быть детализированы в зависимости от степени ответственности и сложности выполняемых задач. Для решения проблем, связанных с ответственностью главы муниципального образования, необходимо на законодательном уровне закрепить процедурные вопросы наступления и реализации ответственности глав муниципалитетов.

Примером является определение конкретных действий или бездействия глав муниципальных образований, которые могут служить причиной для признания поведения данного должностного лица аморальным.

Разграничение видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения — это один из способов, которые позволяют избежать смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния. Следует включить суд как обязательную стадию процедуры отстранения главы муниципального образования от должности. После вынесения судебного решения принимается окончательное решение о привлечении данного лица к ответственности. Важно разработать способы вовлечения граждан в управление муниципальной территорией. Необходимо внедрить механизмы, которые позволят активным образом вовлекать общественность в процесс принятия решений по ключевым вопросам управления местом проживания.

Ужесточение надзора за использованием бюджетных средств поможет в решении проблемы, связанной с необоснованными растратами бюджетов муниципальных образований их главами. Кроме того, следует рассмотреть возможность привлечения инвестиций и разработки новых инициатив и программ, ориентированных на повышение уровня жизни населения. Таким образом, наличие главы муниципального образования в составе должностных лиц муниципального образования — это неотъемлемая часть всей системы местного самоуправления. Руководитель муниципалитета является высшим должностным лицом данной структуры и обладает полномочиями, которые установлены уставом муниципального образования, для решения задач, связанных с вопросами, имеющих местное значение.