Применение пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации на федеральном уровне (исторический аспект)

Вчем же заключались проблемы применения пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации на общефедеральном уровне? Некоторые из них даже приводили к возникновению избирательных споров [1].

Итак, изначально существенные сложности возникли при разделении партийных списков на группы в связи со значительными изменениями в правилах формирования федеральных списков, предложенных Федеральным законом от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации». Федеральный закон № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предложил значительные изменения в правилах формирования федеральных списков, сократив максимальный размер общефедеральной части списка до трех человек при условии, что общее количество кандидатов, включенных в список не должно было превышать пятьсот человек. При этом число региональных групп кандидатов не могло составлять менее ста человек, при условии, что региональная часть списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации.

В связи с изложенным, представляется целесообразным выделить следующие положительные и отрицательные аспекты этого на тот момент новшества: с одной стороны, кандидаты, находящиеся в федеральной части на местах дальше третьего, часто остаются неизвестны избирателям, поскольку в бюллетени включалась только первая тройка, что свидетельствовало о непредоставлении полной информации о кандидатах избирателям, поскольку последние в большинстве случаев не знали, за кого из кандидатов подают свои голоса.

У этой проблемы есть и информационный аспект, поскольку избиратели гораздо лучше знают политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры. В пользу данного предположения говорит и тот факт, что против всех федеральных списков неизменно подавалось заметно меньше голосов, чем против всех кандидатов в одномандатных округах, а также меньше голосов, чем против всех списков на региональных выборах.

Кроме того, существенное сокращение общефедеральной части не позволяло гарантировать в составе фракции наличие специалистов разного профиля. Таким образом, снижалось качество депутатского корпуса и качество выполнения парламентом законотворческой функции.

С другой стороны, уменьшение размера общефедеральной части увеличивает шансы на попадание в Думу кандидатов, включенных в региональные группы. Кроме того, мера увеличения минимального числа региональных групп, скорее всего, была направлена на увеличение представительства регионов в Думе.

Все это иногда приводило и к прямо противоположным результатам. По опыту некоторых предыдущих избирательных компаний более 15% голосов набирает одна, изредка две партии. Следовательно, она получала около 70 мандатов, что было заведомо меньше числа групп, закрепленных в законе. А партии, получившие меньшую поддержку, получали меньше мандатов. Таким образом несколько региональных групп данной партии не получали ни одного мандата, то есть в нескольких регионах избиратели этой партии не имели в Думе своего представителя [2].

Так, на выборах 2003 г. большинство серьезных партий и блоков разбило свои списки на большое число групп. Самым дробным был список аграриев – 57 групп, четыре партии и блока («Единая Россия», «Родина», СПС, блок «Российская партия пенсионеров» и «Партия социальной справедливости») выделили в своих списках 28-31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии «Яблоко» - 15, и только ЛДПР обошлась минимум в 7 групп. Число кандидатов в общефедеральной части у этих партий (на момент заверения списков) также было различным. У «Единой России» их было всего 4, у СПС – 11, у ЛДПР и партии «Яблоко» - 17, у КПРФ, Аграрной партии России, блоков «Родина», «Российская партия пенсионеров» и «Партия социальной справедливости» - 18 [3]. При этом, необходимо помнить, что в общефедеральной части списка указывались фамилии, имена, отчества только первых трех кандидатов, а региональная часть списка была полностью закрыта.

В связи с изложенным, в тех условиях весьма актуально было бы предложение о сокращении федеральной части списка до 9 кандидатов, при условии, что все кандидаты, входящие в эту часть должны были быть обозначены в бюллетене. Это позволило бы повысить уровень контроля избирателями распределения мандатов между кандидатами, а также шансы на попадание во фракцию специалистов разного профиля. А все эти перечисленные меры вместе взятые, в свою очередь могли повысить качество выполнения парламентом законотворческой функции, а также качество депутатского корпуса. Кроме того, легитимизация в федеральной части списка 9 кандидатов не могло снизить шансы на попадание в Думу кандидатов, включенных в региональные группы.

Еще одна проблема заключалась в отсутствии гарантий представительства той или иной региональной группы избирателей, поскольку если при мажоритарной избирательной системе каждый округ получает своего депутата, то при пропорциональной избирательной системе в связи с установленными требованиями вполне возможна была ситуация, когда одни территории не получат депутатов, а от других будет избрано несколько. На определённом этапе развития отечественной избирательной системы законодатель максимальное число региональных групп увеличил до 100. Максимальное число избирателей на территории, соответствующей региональной группе, не могло быть больше 3 млн. Субъект Федерации с числом избирателей больше 3 млн. обязательно должен был быть разбит на несколько региональных групп, а субъект с числом избирателей от 1,3 млн. до 3 млн. мог быть разбит на несколько региональных групп. При этом число избирателей на территории, соответствующей каждой такой группе, не могло быть менее 650 тыс. Максимально возможное число региональных групп в соответствии с данными правилами – 158. Такие нормы позволяли в значи- тельной степени выровнять региональные группы, однако дальнейшее повышение их минимального числа (например, 7 региональных групп) приведет к еще большему снижению регионального представительства для избирателей «партий-середнячков».

Поэтому, не следовало устанавливать жесткие рамки при разбиении субъекта Федерации на региональные группы, поскольку обязывание этого деления делает ту или иную региональную группу «искусственной». Следовало увеличить минимальное число избирателей на территории, соответствующей каждой региональной группе до 850 тыс. человек, именно это и позволило бы увеличить шансы на получение этой региональной группой одного или нескольких мандатов.

Особенно важную роль сыграет увеличение этого числа в случае, если речь идет о «партии – середнячке».

На региональном уровне возник вопрос о целесообразности проведения выборов по единому избирательному округу, либо разделения территории субъекта Федерации на несколько многомандатных округов. Для подавляющего большинства субъектов Российской Федерации разделение территории на несколько многомандатных округов было нецелесообразно, поскольку численный состав законодательных органов в большинстве регионов не слишком велик, следовательно, разделение территории на несколько многомандатных округов не позволяло реализовать принцип пропорционального представительства в силу того, что число мандатов, распределяемых в этих округах, не будет превышать и десяти.

Также нерациональным выглядело разбиение региональных списков на субрегиональные группы, в силу того, что с одной стороны, число мандатов, распределяемых по пропорциональной избирательной системе значительно меньше, чем на выборах федерального уровня, следовательно, меньше и размер списка, и число избранных по каждому списку кандидатов.

Во-первых, это снижало возможность попадания в законодательный орган субъекта Российской Федерации специалистов различного профиля, во-вторых, снижало возможность получения той или иной субрегиональной группой мандата. Следовательно, некоторые группы избирателей могли лишиться представительства своих интересов в законодательном органе субъекта Российской Федерации.

Вероятно, в некоторых многонациональных субъектах Федерации такое разбиение могло быть оправдано, в других же оно создало больше сложностей, чем преимуществ. Разделение списков на группы было предусмотрено в законах Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Коми, Республики Мордовия, Чувашской Республики, Краснодарского края, Калининградской, Курганской, Курской, Московской, Новосибирской, Нижегородской, Оренбургской и Саратовской областей.

Первый региональный опыт таких выборов состоялся 7 декабря 2003 года в Республике Мордовия, в Курганской области 28 ноября 2004 года, в Архангельской области 19 декабря 2004 года [4]. В Мордовии нормы закона, регулирующие разбиение списков на группы, оказались самыми жесткими. Центральной части в списках не предусматривалось. Весь список должен был разбиваться на 24 группы – по числу одномандатных округов, и каждая группа должна была соответствовать территории определенного одномандатного округа.

Курганская область продемонстрировала замечательный пример: как ввести разделение списков на группы и одновременно сделать это разделение бессмысленным. Бессмысленной была норма, требующая, чтобы общеобластная часть списка включала 10 кандидатов – не больше и не меньше. Поскольку ни один из списков на выборах 2004 г. не получил более 6 мандатов, то все мандаты достались кандидатам, входившим в общеобластные части списков, то есть так, как будто бы разделения списков вообще не было. При этом можно было заранее прогнозировать, что уж больше 10 мандатов наверняка не получит никто (для этого надо было набрать более 60% голосов, что для любого региона, где активно действуют все основные федеральные партии, нереально), так что данный результат был вполне закономерен.

Немного иная ситуация в Нижегородской области [5]. В Нижегородской области предусматривалось, что в случае, если областной список кандидатов разбивается на общеобластную и региональные части, то в общеобластную часть списка включаются кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, в количестве не более пяти кандидатов, а каждая из региональных групп кандидатов должна была включать не менее трех кандидатов. При этом, каждая региональная группа должна была соответствовать определенной части территории областного избирательного округа – территории региональной группы. Где для определения территорий региональных групп вся территория областного избирательного округа делилась на пять частей, включающих в себя по пять смежных одномандатных избирательных округов (п.п. 10, 11, 12 статьи 36 Закона Нижегородской области от 25 ноября 2005 г. № 187-З «О выборах депутатов Законодательного собрания Нижегородской области») [5]. В итоге, в региональном парламенте вышеназванного субъекта Российской Федерации получили депутатские мандаты 4 из 6 участвовавших в выборах партий. «Единая Россия» получила 13 мандатов, КПРФ – 5, «Российская партия пенсионеров» - 5, ЛДПР – 2 мандата [6].

Таким образом, практика использования разбиения списка на группы на региональном уровне показала, что деление регионального списка на группы в некоторых субъектах было совершенно бессмысленно, поскольку, во-первых, лишало возможности избирателей влиять на распределение мандатов внутри списка, и, во-вторых, понижало шансы на получение мандатов некоторых неустойчивых политических партий.