Система государственных гарантий прав российских туристов, выезжающих за рубеж, их реализация в 1990-2000-е гг

Согласно ст. 6 («Права туриста») Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», при подготовке к путешествию, во время его совершения, включая транзит, турист имеет право на:

а) необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребывания там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды; б) свободу передвижения, свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране временного пребывания ограничительных мер; в) обеспечение личной безопасности, своих потребительских прав и сохранности своего имущества, беспрепятственное получение неотложной медицинской помощи; г) возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом в порядке, установленном законодательством; 10<HIJHKUIJ:<:?YG<:JVF:JL] д) содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иных видов неотложной помощи; е) беспрепятственный доступ к средствам связи [1].

Согласно ст. 7 («Обязанности туриста») Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132- ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», во время путешествия, включая транзит, турист обязан:

а) соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования; б) сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания; в) соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребывания, выезда из страны (места) временного пребывания и пребывания там, а также в странах транзитного проезда; г) соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.

Анализируя тенденции развития сферы услуг, отметим различную степень государственного регулирования в зависимости от отрасли и методов и от страны. Так, например, для туристической отрасли выделяют три модели государственной политики развития и регулирования этой важной составляющей национальной экономики. Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной администрации: все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганизации». Правительство принимает такую модель в тех случаях, когда туризм в национальной экономике не очень нужен либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т.е. способны решать свои проблемы без государственного участия [2].

Подобная модель государственной политики была принята в США после того, как в 1997 г. была ликвидирована государственная структура, отвечавшая за развитие индустрии туризма. Руководство страны решилось на этот шаг ввиду:

уунеобходимости сокращения затратных статей федерального бюджета; ууналичия прочных позиций США на международном рынке туризма; уупривлекательности страны для зарубежных туристов, не требующей дополнительной рекламы; ууналичия в индустрии туризма сильных частных компаний, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка.

Вторая модель предусматривает наличие сильного и авторитетного центрального органа — министерства, контролирующего деятельность всех предприятий отрасли. Для ее реализации требуются определенные условия, а именно значительные финансовые вложения в индустрию туризма, в частности, в рекламную и маркетинговую деятельность, инвестирование в туристскую инфраструктуру. Примером может служить Египетская государственная турадминистрация, которая в 1999 г. затратила на рекламную кампанию в Италии около 3 млн. долларов США.

Эффект от этой акции превзошел все ожидания. Подобная модель организации государственной политики в отношении туриндустрии принята, кроме Египта, в Турции, Тунисе и ряде других стран, для которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений в бюджет.

Третья модель реализации государственной политики преобладает в развитых европейских государствах. В странах, где принята такая модель, вопросы развития туристской деятельности решаются в многоотраслевом министерстве на уровне структурного, отраслевого подразделения. Как правило, это министерство с экономическим уклоном. При этом подразделение, в чьем ведении находится индустрия туризма, осуществляет свою деятельность в двух направлениях: решает и регламентирует общие вопросы государственного регулирования (разработка нормативно-правовой базы, координация деятельности региональной представительной и исполнительной власти, международное сотрудничество на межгосударственном уровне, сбор и обработка статистической информации и т.п.) и направляет и координирует маркетинговую деятельность (участие в выставках и международных объединениях в туристской сфере, управление туристскими представительствами своей страны за рубежом и т.д.) [3].

Такая модель избирательного участия в формировании государственной политики в развитии индустрии туризма получила условное название европейской и может быть применима в России. Центральная государственная турадминистрация в развитых европейских странах работает в тесном взаимодействии с местными властями и частным бизнесом. Такая схема работы оказывается весьма продуктивной с точки зрения нахождения форм конструктивного сотрудничества и взаимодействия административных органов различных уровней государственного и регионального управления, а также для привлечения финансовых средств частного сектора к решению актуальных задач развития национальной экономики. Следствием такой политики стало появление смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в области формирования и регулирования развития туристской деятельности. Варианты реализации такой системы управления, формирующей государственную политику, характерны для таких европейских стран, как Франция, Испания, Великобритания и Италия, на долю которых приходится, по данным ВТО, около 1/3 мировых туристских прибытий. Анализируя государственную политику развития, стимулирования и регулирования в сфере туризма в развитых странах, выделим следующие основные направления деятельности: стимулирование малого и среднего предпринимательства, развитие инфраструктуры, охрана окружающей среды, в том числе рекреационных и туристских ресурсов, создание специальных сервисных зон (зон свободной торговли, деловых услуг, туристских и рекреационных), содействие занятости населения.

Повышение уровня благосостояния и увеличение занятости населения является основой для развития туризма и сферы услуг в целом. Опыт Франции свидетельствует о том, что строительство 100 мест размещения для туристов ведет за собой создание 20-25 новых рабочих мест по их обслуживанию. Более высокий рост занятости в сфере услуг по сравнению с промышленным производством объясняется тем, что производительность труда в сервисных отраслях повышается медленнее, чем в индустриальных. Отставание производительности труда в сфере услуг по сравнению с другими секторами экономики связано со спецификой природы услуги и ограниченными возможностями использования техники [4].

Туристская деятельность сегодня является одной из доходных отраслей экономики для некоторых стран и регионов. Она может составлять основу бюджетных доходов целых государств и формировать мультипликативный эффект в сопряженных отраслях на различных уровнях. Современная туриндустрия весьма разнообразна в своих проявлениях и позволяет создавать динамично развивающийся сектор экономики, используя рекреационный потенциал и трудовые ресурсы [5].

Туризм представляет собой деятельность лиц, путешествующих или пребывающих в местах за пределами своего обычного проживания непрерывно в течение не более одного года в целях досуга либо в деловых и иных целях, не связанную с осуществлением какой-либо оплачиваемой деятельности в месте пребывания [6].

Таким образом, определение туризма базируется на следующих основных признаках: туризм есть результат передвижения людей; туризм всегда включает два элемента — путешествие в пункт назначения и остановку там; путешествие означает выезд из страны (или региона), где турист постоянно проживает; путешествие есть временное движение туриста по туристскому маршруту.

К специальным принципам международного туризма можно отнести, например, свободу передвижения и выбора местожительства в пределах каждого государства (ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.), свободу передвижения и отсутствие дискриминации (ст. 1 Хартии туризма 1985 г.), уважение государственного суверенитета.

Зачастую в литературе говорят о туристических услугах и даже определяют международный туризм как совокупность экспорта и импорта туристических услуг. Возникает логичный вопрос: является туризм (продукты туризма) услугой или товаром с точки зрения норм международного права? Для ответа на данный вопрос обратимся к Генеральному соглашению по торговле услугами — ГАТС (Марракеш, 15 апреля 1994 г.) [7]. Согласно подп. (b) п. 3 ст. 1, «услуги» включают любой вид услуг в любом секторе, за исключением услуг, поставляемых при исполнении функций правительственной власти [8].

В юридической литературе отмечается, что услуга представляет собой не вещь, не материальный предмет, а некую весьма разнообразную по характеру деятельность, работу. Дать точное определение понятия услуги не просто. Услугу иногда определяют как разновидность товара, моменты производства и потребления которого совпадают, или как работу, сделанную для других, результат ее — не осязаемые вещи или товары. Услуги называют иногда «невидимыми статьями торговли» [9].

По предмету регулирования (ratione materiae) компетенция ГАТС распространяется на все виды услуг. Все огромное многообразие видов услуг можно свести к пяти основным видам: услуги, связанные с движением товаров и лиц, операции, касающиеся трудовых доходов и капитала, услуги по страхованию, банковские и финансовые услуги, а также услуги по телекоммуникациям и информационные услуги.

По своему содержанию международный туризм — часть внешней торговли, так как услуги, предоставляемые туристу в форме транспорта, размещения в гостиницах, питания, носят характер товара, и, как всякий другой вид товара, он является предметом купли-продажи на мировом рынке. Международный туризм — особый вид потребления материальных и культурных благ, услуг и товаров временными посетителями данной страны с оплатой их в иностранной валюте, т.е. представляет собой экспорт товаров и услуг, осуществляемый в пределах страны. Поэтому международный туризм именуют также «невидимым экспортом».

По поручению ВТО в 1994 г. ГАТТ вместе с Конференцией ООН по торговле и развитию составил отчет «Туристские услуги и GATS», в котором туруслуги определены как продукт или продукция деятельности прибыльных и неприбыльных экономических единиц, предназначенные для конечных или промежуточных потребителей. В отличие от других видов деятельности, туризм представляет не один специфический вид услуг, а их ассортимент, его деятельность нацелена на конечных потребителей [10].

Все виды потребляемых туристами продуктов (услуг) можно классифицировать следующим образом [11]:

— гостиницы и рестораны (включая обеспечение питанием); — услуги бюро путешествий и туристических агентств; — услуги экскурсионных бюро; — прочие.

В документах о статистике туризма приводится следующий перечень типичных туристских продуктов [12]:

а) услуги по размещению:

— гостиниц и прочих средств размещения; — вторых домов за собственный счет или бесплатно; б) услуги предприятий общественного питания; в) услуги пассажирского транспорта:

— междугородные перевозки железнодорожным транспортом; — перевозки дорожным транспортом; — перевозки водным транспортом; — перевозки воздушным транспортом; — вспомогательные услуги, относящиеся к пассажирскому транспорту; — сдача в аренду пассажирского транспортного оборудования; — техническое обслуживание и текущий ремонт пассажирского транспортного оборудования; г) услуги туристических агентств, туроператоров и экскурсоводов:

д) услуги в области культуры:

— исполнительское искусство; — деятельность музеев и прочие услуги в области культуры; е) рекреационные услуги и прочие услуги в области развлечений:

— спортивная деятельность и услуги в области любительского спорта; — прочие услуги в области развлечений и отдыха, ж) различные туристические услуги:

— финансовые услуги и страхование; — прочие услуги по сдаче в аренду товаров; — прочие туристические услуги.

Вернемся к рассмотрению категории туризма и его составляющих элементов.

Поскольку туризм определяется как деятельность лиц, первый шаг состоит в четком определении того, кто является этими лицами, так как они — центральный объект изучения туризма [13].

Перейдем к рассмотрению дефиниции «турист». Комитет экспертов Лиги Наций еще в 1937 г. принял рекомендацию, согласно которой туристом можно считать всякого, кто находится не менее 24 часов в стране, где он не живет. В Конвенции о таможенных льготах для туристов 1954 г. сформулировано общее понятие «турист». Согласно ст. 1 Конвенции о таможенных льготах для туристов [14], туристом признается любое лицо независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо государства, кроме того государства, где это лицо обычно проживает, и остается там не менее 24 часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как-то:

с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями [15].

Международный союз официальных туристических организаций (МСОТО) в 1959 г. принял рекомендацию, позволяющую отличать от туристских поездок со следующими целями:

- государственная служба (визиты государственных деятелей, парламентские, правительственные делегации, дипломатические, торговые миссии и т.п.); - научные экспедиции (географические, экономические, арктические, антарктические и др.).

На первой Генеральной конференции ООН по туризму и путешествиям, состоявшейся в Риме в 1963 г. [16], было выработано определение: иностранный турист — это «временный посетитель», т.е. любое лицо, посещающее другую страну, выехав из страны, где он обычно постоянно проживает, с любой целью, кроме профессиональной деятельности, оплачиваемой в посещаемой стане. К иностранным туристам относятся все временные посетители, прибывшие в данную страну не менее чем на 24 часа, но не более чем на год, на отдых, лечение, с учебными, религиозными или спортивными целями, а также в командировку, для участия в конференциях, с деловыми целями или по семейным обстоятельствам.

На Римской дипломатической конференции ООН по туризму и международным путешествиям было сформулировано понятие «экскурсант».

Экскурсантами считаются временные посетители, прибывшие в посещаемую страну менее чем на 24 часа (включая круизных туристов). Как следует из рассмотренных понятий, определяющими элементами в их содержании являются такие категории, как «лица, которые осуществляют путешествие или пребывание», «обычная среда», «цели путешествия (поездки)». Данные понятия были предметом рассмотрения на Оттавской международной конференции, проходившей 24—28 июня 1991 г., результаты которой были утверждены Статистической комиссией Организации Объединенных Наций на ее двадцать седьмой сессии в 1993 г., в частности, были утверждены такие дефиниции, как «лица, которые осуществляют путешествие или пребывание», «обычная среда», «цели путешествия (поездки)» [17].

Отдельно остановимся на подтверждении статуса туриста (путешественника). Международной конвенцией ООН о контракте на путешествие 1970 г. [18] (ст. 1) определен правовой статус путешественника, который предоставляется любому лицу, заключившему с организатором путешествия контракт на путешествие и оплатившего его стоимость. Международной конвенцией ООН о контракте на путешествия определяется правовой статус (или международный стандарт) «контракта на путешествия», «контракта на организацию путешествия» и «посреднического контракта на продажу путешествия» (ст. 1.1). Конвенцией определены функции организатора путешествия, посредника на продажу путешествия и самого путешественника — любого лица, которое примет на себя обязательства, закрепленные в контракте на путешествие (ст. 1.6).

В юридическом смысле выделяется категория «иностранный турист», который не является иностранцем. Это гость, временный посетитель, к тому же весьма желанный, поскольку он расплачивается валютой за невалютное обслуживание.

В силу этого совокупность прав и обязанностей иностранного туриста заслуживает быть выделенной в самостоятельный «статус международного туриста». Такой статус с развитием институтов, регулирующих международные туристические связи, определяется признанием международными туристическими конвенциями, заключенными в рамках ООН, и многочисленными двусторонними межгосударственными соглашениями по вопросам туристского обмена [19].

Важно заметить, что турист обладает статусом потребителя, как закреплено в Директиве Совета Европейского экономического сообщества «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все», от 13 июня 1990 г. № 90 / 314 / EEC [20]. Согласно п. 1 Директивы, «услуги, включающие все», — предварительно намеченное сочетание не менее чем двух ниже перечисленных элементов, продаваемых или предлагаемых для продажи по глобальной цене, если период оказания услуг превышает 24 часа или включает ночь: а) транспортные услуги; б) услуги проживания; в) другие услуги в секторе туризма, не относящиеся к транспорту или к проживанию, составляющие значительную часть «услуг, включающих все».

Потребителем является лицо, которое покупает или обязуется купить «услуги, включающие все» (основная договаривающаяся сторона), или любое другое лицо, за чей счет основная договаривающаяся сторона обязуется купить «услуги, включающие все» (прочие бенефициары или выгодоприобретатели), или любое лицо, которому основная договаривающаяся сторона или один из прочих выгодоприобретателей передает право на получение «услуг, включающих все» (цессионарий или правопреемник) — п. 4 Директивы. [21] Признание туриста потребителем направлено на формирование полноценного правового статуса туриста. Права туриста (временного посетителя) провозглашены в Глобальном этическом кодексе туризма (ст. 8) [22]. Их можно представить в виде правомочий иметь:

- возможность доступа в зоны транзита и пребывания, а также на туристические и культурные объекты, не подвергаясь чрезмерным формальностям или дискриминации; - доступ ко всем формам внутренних и внешних коммуникаций; - оперативный и беспрепятственный доступ к местному административному, юридическому и медицинскому обслуживанию; - возможность свободно обращаться к консульским властям стран своего происхождения; - возможность приобретать, в соответствии с экономическим положением страны, из которой они выезжают, суммы в свободно конвертируемой валюте, необходимые для их поездок; Туристы и посетители должны пользоваться теми же правами, что и граждане посещаемой страны в плане конфиденциальности относящихся к ним личных данных и сведений, особенно в том, что касается данных, хранящихся электронным способом. Административные формальности пересечения границ, которые введены государствами или вытекают из международных соглашений, как, например, визовые, санитарные и таможенные формальности, должны по мере возможности адаптироваться таким образом, чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму; следует поощрять соглашения между группами стран, направленные на гармо- низацию и упрощение этих формальностей; следует постепенно отменять или корректировать специальные налоги и сборы, обременяющие туристскую индустрию и наносящие ущерб ее конкурентоспособности [23].

В Директиве Совета ЕЕС № 90/314/ЕЕС «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все», употребляются термины «организатор» и «продавец».

Организатор — лицо, которое регулярно организует «услуги, включающие все», и продает их или предлагает для продажи само или через посредство продавца. Продавец — лицо, которое продает или предлагает для продажи «услуги, включающие все», предложенные организатором. Подобные определения содержатся в Международной конвенции по контракту на путешествие [24].

Глобальный этический кодекс туризма оперирует понятием «профессионалы туризма», декларирует обязанности профессиональных участников туристской деятельности. В частности, профессионалы сферы туризма обязаны предоставлять туристам объективные, правдивые сведения о местах назначения и об условиях поездки, приема и пребывания; они должны обеспечивать ясность положений договоров, предлагаемых их клиентам, как в плане характера, цены и качества услуг, которые они обязуются предоставить, так и в плане финансовых обязательств в случае одностороннего нарушения договорных обязательств с их стороны. Профессионалы сферы туризма, в той степени, в которой это от них зависит, совместно с государственными властями должны заботиться о безопасности, предотвращении несчастных случаев, охране здоровья и гигиене питания для лиц, обращающихся за их услугами; они должны обеспечивать надлежащие системы страхования и помощи [25]; брать обязательство отчитываться в соответствии с условиями, предусмотренными в их национальном законодательстве, и предоставлять справедливую компенсацию при невыполнении своих договорных обязательств (п. 2 ст. 7 Глобального этического кодекса) [26].

Феномен туризма в российской правовой сфере состоит в том, что его регулирование осуществляется всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма заключается в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права) [27].