Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации в условиях правовой информатизации

Каждый правотворческий орган наделен правом на издание правовых актов, но только определенного вида и только по тем вопросам, регулирование которых входит в его компетенцию. Но с учетом того, что издавать правовые акты уполномочено большое число органов, все действующее законодательство выстраивается из огромного массива правовых актов, публикуемых в различных источниках. Неосведомленному человеку очень трудно в нем ориен- ÏÐÎÁËÅÌÛ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÃÎ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ тироваться. Практически невозможно было бы пользоваться нормативными правовыми актами и юристам-профессионалам, если бы не осуществлялась систематизация законодательства, его упорядочения.

В современной теории права «систематизация нормативных правовых актов» (или «систематизация законодательства») традиционно раскрывается как целенаправленная деятельность по упорядочиванию нормативных правовых актов, их приведению в единую, согласованную систему [1, с. 30]. Путем систематизации: обеспечивается согласованность законодательства, сокращается множественность нормативных правовых актов, ликвидируются коллизии и пробелы в правовом регулировании. При этом итогом систематизации становятся уже: определенность правового регулирования, отсутствие противоречий между нормативными правовыми актами, удобство их использования [2, с. 178]. Несмотря на то, что о систематизации нормативных правовых актов РФ постоянно говорится на самом высшем уровне власти, ее практический результат до сих пор не получен. Ежегодно увеличивается количество нормативных правовых актов РФ почти всех видов, причем, не всегда последовательно и продуманно. Вслед за некоторыми специалистами следует обратить внимание на такую распространенную тенденцию, как «внесение новых изменений не в первичные акты, а в их изменения и даже изменений в изменения изменений» [3, с. 11].

Конечно, отказ от административно-командной системы управления, переход к рыночным отношениям, объявленная демократизация и либерализация вынудили государство и общество перестраиваться во многих аспектах своей жизнедеятельности. Все это объективно сопровождалось становлением соответствующей нормативной базы, закреплявшей многие новые или обновляемые правовые институты. Как говорит А.Х. Казарина, законодательство России начала 1990-х годов, неся на себе печать незавершенности, противоречивости, постоянно подвергалось коррективам, зачастую радикальным. К наиболее значимым признакам несовершенства системы правового регулирования начального периода (переходного периода) следует отнести: отсутствие целостности; сосуществование новой и старой систем одновременно; изменение структуры нормативного массива, в котором преобладали подзаконные нормативные правовые акты; более существенная, чем в стабильные периоды, пробельность [4, с. 117]. В свою очередь, В.Б. Исаков заключает, что «развитие российского законодательства в русле принятой в 1993 г. Конституции РФ породило огромный и сложный нормативно-правовой массив, в результате чего практически во всех отраслях законодательства накопился материал, нуждающийся систематизации» [3, с. 12].

Не вызывает сомнений, что в условиях постоянной трансформации общественных отношений, которая усиливается внешними и внутренними факторами, законодательство не может быть неизменным. В качестве примера достаточно привести в пример пандемию, когда борьба с распространением опасного заболевания поставила задачу в короткий период обеспечить соответствие принимаемых властями решений законодательству. Затем последовали специальная военная операция и санкционная блокада России, также потребовавшие произвести обновление законодательства под возникшие нужды. В итоге проведенная в конце XX – начале XXI вв. широкомасштабная систематизация нормативно-правовых актов РФ лишь на короткий срок стабилизировала ситуацию, в некоторой степени приостановив рост числа изменений действующего правового регулирования. Однако имевшаяся до этого динамика экстенсивного развития российского законодательства сохранилась – налицо дальнейшее накопление массива нормативных правовых актов. Одновременно с этим другой тенденцией эволюции правового пространства стала фрагментация: запрограммированная (положительная), позволяющая предотвращать необоснованное расширение предмета законодательного или в целом правового регулирования, а также негативная, понимаемая как неполнота (пробельность), отрывочность, неоднородность, раздробленность и неопределенность правового массива [5, с. 27-49].

В условиях цифровизации, официальный курс на которую взят Россией начиная с 2017 г., проблемы фрагментации (в особенности пробелов в законодательстве) еще более актуализировались.

Примечательно, что еще в 2010 г. Т.В. Худойкина и Н.А. Толкунова говорили о том, что «систематизация всего правового массива и разработка всеобъемлющего классификатора правовых актов немыслимы без использования компьютерных технологий построения огромных информационно-правовых массивов и высокотехнологичных информационно-поисковых правовых систем» [6, с. 11]. А.П. Вершинин схожим образом пояснял, что «возможности правовой информатизации Российской Федерации, в целом, и формирования Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности, в максимальной степени зависят от применения новейших информационных технологий» [7, с. 98].

В истории современной России был момент, когда идея создания Свода законов имела нормативно-правовое оформление. Речь идет об Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» [8]. В данном документе Свод законов определялся как «официальное систематизированное полное собрание действующих нормативных актов Российской Федерации». А для его реализации (подготовки к изданию Свода законов) предусматривалось образование Временной комиссии. Ответственным за научное обеспечение соответствующей работы были назначены Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [9].

Правда, спустя десять лет – в 2005 г. Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 был признан утратившим силу. По словам А.В. Червяковского, это решение было обусловлено наличием «достаточно большого объема российского законодательства, его постоянными изменениями и дополнениями», что сделало «создание доступной для граждан системы действующих нормативных правовых актов в печатном виде практически неосуществимой задачей» [10, с. 18]. На фоне бурного развития цифровых (информационных) технологий ситуация изменилась.

«Появление различных информационно-правовых систем, включая информационно-правовую систему «Законодательство России», – развивает свою мысль А.В. Червяковский, – вновь вывели на первый план реализацию задачи, поставленной в Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94. Создание уже электронного Свода законов, доступного для всего населения РФ, возможно на базе существующего интернет-портала (http://pravo.gov.ru) с учетом накопленного опыта электронной систематизации законодательства» [10, с. 18].

Позиция А.В. Черняковского во многом является справедливой и обоснованной. Единственное уточнение, которое следует сделать, это необходимость внесения в законодательство определения понятия «информационно-правовая система». Несмотря на то, что оно активно используется и в нормативных актах [11, п. «л» ст. 23; 12, п. 44] 1, и в юридической литературе [13, с. 23-25], его легальная дефиниция отсутствует. Представляется, что в этой ситуации следует опираться на Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», трактующий информационную систему как «совокупность содержащейся в базах данных информа- 1 Прим. автора: в упомянутом Приказе Минтруда России от 16.03.2023 № 156 именно информационно-правой системой назван официальный интернет-портал правовой информации (http://pravo.gov.ru). ции и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств» [14, п. 3 ст. 2]. Исходя из этого определения, информационно-правовая система будет представлять собой «совокупность содержащейся в базах данных правовой информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств».

Информационно-правовая система в виде эталонного банка данных правовой информации «Законодательство России» официального интернет-портала правовой информации (http:// pravo.gov.ru) может рассматриваться в качестве официальной электронной инкорпорации. При этом полуофициальной («официозной») электронной инкорпорацией будут считаться информационные банки портала «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (http://pravo. minjust.ru/), который был преобразован из программного комплекса «Эталон Плюс», созданного Научным центром правовой информации Минюста России. Полуофициальный характер электронной инкорпорации, представленной на портале Минюста России, объясняется тем, что портал ведется государственным органом власти, но содержимое портала не имеет официального значения.

На сегодняшний день сформирована точка зрения, согласно которой работу по систематизации законодательства, в том числе посредством применения информационных технологий, должен возглавлять Минюст России. А.В. Остроушко указывает, что «Министерству юстиции РФ с учетом возложенных на него задач и функций принадлежит особое место в системе федеральных органов исполнительной власти; именно это ведомство играет ключевую (методологическую, системообразующую) роль в деятельности по своевременному и полному учету огромного массива нормативных правовых актов (федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, муниципальных актов и т.д.), необходимого, в первую очередь, для обеспечения единства правового пространства России, реализации конституционного права каждого на информацию, а также для систематизации и совершенствования законодательства» [15, с. 76]. Схожего мнения придерживается и А.Ю. Гулягин. Он говорит, что юридический потенциал Минюста России, включая полномочия по государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов и ведению других государственных регистров и реестров, позволяет считать его органом, способным стать единым центром правовой информатизации, призванным вырабатывать концепцию, государственные стандарты и регламенты правовой информатизации [16, с. 13].

Верность данных выводов была подтверждена в 2022 г., когда вышло в свет Распоряжение Президента РФ от 1 июля 2022 г. № 202-рп [17]. В соответствии с ним была образована межведомственная рабочая группа по разработке проекта государственной программы по систематизации всех правовых актов органов публичной власти, возглавляемая Министром юстиции РФ К.А. Чуйченко. В группу вошли представители ФСО России, Минцифры России, Минфина России, региональных органов исполнительной власти и научных организаций. В системе Минюста России соответствующая деятельность курируется Департаментом систематизации законодательства. По итогам работы должен быть сделан первый шаг на пути к систематизации законодательства России и созданию единого официального государственного ресурса нормативных правовых актов всех уровней публичной власти [18, с. 223].

Одновременно с этим, можно предположить, что проблематика систематизации нормативных правовых актов в РФ не будет полностью устранена в условиях отсутствия основополагающего законодательного акта, собственно посвященного нормативным правовым актам. Идеи о необходимости его разработки и введении в действие высказываются в юридической доктрине на протяжении более чем тридцати лет [19], но пока практического воплощения не имеют.

В обязательном порядке в таком федеральном законе, по образцу с законодательством Республики Беларусь (Закон от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» [20]), следует раскрыть термины «систематизация», «кодификация», «консолидация», «инкорпорация» и т.д.

Также по тексту федерального закона нужно решить вопрос, связанный с правовым статусом единого официального государственного ресурса нормативных правовых актов всех уровней публичной власти, подготовкой которого сейчас занимается межведомственная рабочая группа. Не менее значимо в предлагаемом к принятию федеральном законе определиться с тем, кто и как в рамках электронной инкорпорации будет заниматься поддержанием в актуальном состоянии «текущих редакций» нормативных правовых актов.

В целом, следует заключить, что в настоящий момент в Российской Федерации сформировались все предпосылки для перехода к цифровому обществу. При этом сложно усомниться в том, что одним из условий для такого перехода является широкомасштабная систематизация нормативных правовых актов, которая должна быть осуществлена на симбиозе цифровых и традиционных технологий.