Судебный штраф как мера процессуального принуждения в административном судопроизводстве: проблемы правового регулирования и применения

Институт судебного штрафа, закрепленный в главе 8 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) [1], представляет собой одну из специальных мер процессуального принуждения, направленных на обеспечение нормального хода отправления правосудия и выполнения участниками процесса своих процессуальных обязанностей. В соответствии со ст. 119 КАС РФ, судебный штраф представляет собой денежное взыскание, налагаемое судом на лиц, участвующих в деле, и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц за допущенные ими нарушения, предусмотренные данным Кодексом.

Правовая природа судебного штрафа является дискуссионной в научной доктрине. Ряд авторов, таких как А.А. Демичев и Н.Ю. Хаманева, подчеркивают его пресекательно-обеспечительный характер. По их мнению, основной целью штрафа является не кара, а обеспечение надлежащего поведения участников процесса и пресечение действий, препятствующих эффективному осуществлению правосудия [2]. Другие исследователи, в частности В.В. Ярков, указывают на наличие у судебного штрафа элементов юридической ответственности, поскольку его применение связано с совершением процессуального правонарушения (деликта) и влечет для нарушителя негативные имущественные последствия [3].

Представляется, что судебный штраф обладает двойственной природой: с одной стороны, он является мерой процессуального принуждения, обеспечивающей реализацию властных полномочий суда, а с другой – мерой процессуальной ответственности за неисполнение процессуальных обязанностей.

Отличительной чертой судебного штрафа в административном судопроизводстве является его специализированная направленность. В отличие от гражданского процесса, где круг оснований для наложения штрафа достаточно широк, КАС РФ детально регламентирует конкретные составы процессуальных нарушений, влекущих его применение. К ним, в частности, относятся:

- Неисполнение обязанности по представлению истребуемого судом доказательства лицом, от которого оно не зависит (ч. 7 ст. 63 КАС РФ). - Неисполнение обязанности по доказыванию административным ответчиком законности оспариваемого нормативного правового акта, решения, действия (бездействия) (ч. 10 ст. 65 КАС РФ). - Неявка в судебное заседание без уважительных причин лица, участие которого является обязательным в силу закона (ч. 7 ст. 150 КАС РФ). - Злоупотребление процессуальными правами (ст. 122 КАС РФ).

Последнее основание – злоупотребление процессуальными правами – является наиболее оценочным и порождает значительные сложности в правоприменительной практике.

Основанием для наложения судебного штрафа является совершение конкретного процессуального правонарушения, прямо предусмотренного КАС РФ. Как верно отмечает С.К. Загайнова, «состав процессуального проступка, влекущего наложение судебного штрафа, характеризуется усеченными элементами, так как объективная сторона и субъект определены непосредственно в законе, а вина часто презюмируется» [4].

Процедура наложения судебного штрафа регламентирована ст. 122 КАС РФ. Она может быть инициирована по заявлению лица, участвующего в деле, или по инициативе суда. Ключевым процессуальным гарантом прав лица, в отношении которого решается вопрос о наложении штрафа, является предоставление ему возможности дать объяснения. Суд обязан направить такому лицу копию определения о возбуждении вопроса о наложении судебного штрафа и назначить судебное заседание с извещением заинтересованных лиц. Важной особенностью является то, что вопрос о наложении судебного штрафа разрешается в том же судебном заседании, в котором было установлено нарушение, или в ином судебном заседании, назначенном судом с извещением лица, в отношении которого решается этот вопрос. В случае неявки надлежащим образом извещенного лица вопрос может быть разрешен в его отсутствие.

Решение о наложении штрафа оформляется определением суда, которое может быть обжаловано в вышестоящий суд в течение пятнадцати дней со дня его получения лицом, на которое наложен судебный штраф. Данное определение должно быть мотивированным и содержать указание на конкретное нарушение, вменяемое лицу, норму закона, которая была нарушена, и расчет размера штрафа.

Одной из наиболее острых проблем правового регулирования является определение размера судебного штрафа. В отличие от Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) [5], который устанавливает фиксированные верхние пределы штрафа (например, 5000 рублей для граждан, 100 000 рублей для организаций – ст. 119 АПК РФ), КАС РФ в ст. 122 использует оценочный критерий.

Согласно ч. 2 ст. 122 КАС РФ, размер судебного штрафа определяется судом с учетом характера совершенного процессуального нарушения, длительности неправомерного поведения, иных существенных обстоятельств, а также необходимости предупреждения совершения новых процессуальных нарушений. Такой подход, с одной стороны, предоставляет суду гибкость и возможность индивидуализировать меру воздействия, а с другой – создает почву для судебного усмотрения и потенциального произвола, а также приводит к разрозненной судебной практике.

Например, в одном случае суд может наложить штраф в размере 1 000 рублей на представителя органа власти за непредставление доказательств, сославшись на незначительность нарушения и его первичный характер. В другом же случае, при схожих обстоятельствах, другой суд может назначить штраф в 20 000 рублей, мотивируя это необходимостью пресечения системных нарушений со стороны государственных органов. Подобная непредсказуемость нарушает принцип правовой определенности и создает риски для участников процесса.

Как справедливо указывает А.Н. Кокин, «отсутствие законодательно установленных «вилок» или ориентиров для определения размера судебного штрафа в КАС РФ является существенным пробелом, который должен быть восполнен либо законодателем, либо путем формирования единообразной практики высшими судебными инстанциями» [6]. В настоящее время Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [7] лишь в общем виде рекомендует судам при наложении судебного штрафа учитывать требования разумности и справедливости, что не решает проблему кардинально.

Еще одной сложной проблемой является определение круга субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности в виде судебного штрафа.

В соответствии с КАС РФ, штраф может быть наложен на лиц, участвующих в деле, и иных присутствующих в зале судебного заседания лиц (например, свидетелей, экспертов, переводчиков).

Однако на практике возникает вопрос: может ли быть подвергнут судебному штрафу государственный орган или его должностное лицо как сторона по делу?

Формально КАС РФ не делает изъятий для таких субъектов. Более того, ч. 7 ст. 63 и ч. 10 ст. 65 КАС РФ прямо указывают на возможность наложения штрафа за неисполнение обязанности по представлению доказательств, что в административных делах чаще всего касается именно административного ответчика – органа публичной власти. Однако взыскание денежных средств с государственного органа в пользу бюджета того же публично-правового образования является по сути бессмысленной процедурой, не достигающей целей процессуального принуждения.

Эффективность такой меры вызывает серьезные сомнения. Более действенной мерой в данном случае могло бы быть направление представления в вышестоящий орган или о применении мер дисциплинарной ответственности к конкретному должностному лицу, допустившему нарушение.

Наибольшие дискуссии вызывает применение судебного штрафа за злоупотребление процессуальными правами (ст. 122 КАС РФ). Понятие злоупотребления правом является оценочным. К злоупотреблениям суды, как правило, относят: - Заявление недобросовестных ходатайств с целью затягивания процесса.

- Систематическое уклонение от явки в судебное заседание без уважительных причин.

- Подача заведомо неосновательного административного искового заявления.

- Представление доказательств с нарушением установленных сроков без уважительной причины.

Однако, как отмечает М.А. Рожкова, «грань между добросовестным использованием предоставленных прав и злоупотреблением ими весьма тонка, и суд должен каждый раз тщательно оценивать мотивы и цели поведения участника процесса, чтобы не ограничить его право на судебную защиту» [8]. Отсутствие в КАС РФ и в разъяснениях Верховного Суда РФ четких критериев добросовестности и злоупотребления приводит к тому, что суды по-разному подходят к оценке одних и тех же действий, что порождает правовую неопределенность.

Важно проводить разграничение между судебным штрафом по КАС РФ и схожими мерами, предусмотренными иными отраслями законодательства.

1. Судебный штраф в гражданском (ГПК РФ) и арбитражном (АПК РФ) процессе. Несмотря на схожесть названия и функционального назначения, между этими институтами существуют различия. Во-первых, как уже отмечалось, различен подход к определению размера штрафа (оценочный в КАС РФ и фиксированный в АПК РФ).

Во-вторых, в ГПК РФ [9] и АПК РФ более детально регламентирован порядок сложения или уменьшения штрафа, в то время как в КАС РФ этот вопрос урегулирован фрагментарно. В-третьих, перечень оснований для наложения штрафа в каждом процессуальном кодексе является специальным и отражает специфику соответствующего вида судопроизводства.

2. Административный штраф по КоАП РФ [10].

Это разновидность административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ), применяемого за совершение административного правонарушения, т.е.

противоправного виновного действия (бездействия), посягающего на публичные правоотношения. Судебный штраф по КАС РФ не является наказанием, он носит обеспечительно-пресекательный характер и связан с нарушениями именно процессуального характера в рамках уже идущего судебного разбирательства. Субъектом ответственности по КоАП РФ может быть любое физическое или юридическое лицо, а судебный штраф по КАС РФ – только участник или иной субъект конкретного административного судопроизводства.

3. Денежная компенсация (штраф) в пользу другой стороны процесса. В соответствии со ст. 98 АПК РФ и ст. 99 ГПК РФ, с стороны, недобросовестно заявившей неосновательный иск или систематически противодействовавшей правильному и своевременному рассмотрению дела, суд может взыскать в пользу другой стороны компенсацию за фактическую потерю времени. Аналогичная норма содержится в ст. 111 КАС РФ.

Этот институт имеет иную правовую природу: это не мера процессуального принуждения к суду, а способ возмещения вреда одной стороны другой, своего рода гражданско-правовая ответственность в процессуальной форме. Судебный же штраф по ст. 119 КАС РФ взыскивается в доход федерального бюджета.

Процедура исполнения определения о наложении судебного штрафа также содержит ряд проблемных аспектов. В соответствии с ч. 4 ст. 122 КАС РФ, определение о наложении судебного штрафа подлежит немедленному исполнению и приводится в исполнение по правилам, установленным бюджетным законодательством РФ. Если штраф наложен на гражданина, он исполняется как судебный акт о взыскании денежных средств в доход бюджета.

Основная проблема возникает при взыскании штрафа с государственных органов и органов местного самоуправления. Бюджетное законода- тельство (Бюджетный кодекс РФ) предусматривает сложный механизм взыскания средств с бюджетных учреждений. На практике это приводит к тому, что определения о наложении судебных штрафов на такие органы зачастую не исполняются годами либо исполняются с значительной задержкой, что полностью дискредитирует обеспечительную функцию данного института. Отсутствие эффективного и быстрого механизма принудительного исполнения ослабляет авторитет судебной власти и стимулирует участников процесса, особенно с публично-правовым статусом, к игнорированию процессуальных обязанностей.

Для преодоления выявленных проблем и повышения эффективности института судебного штрафа в административном судопроизводстве представляется целесообразным внесение следующих изменений:

1. Установление ориентировочных рамок для определения размера судебного штрафа. Целесообразно дополнить ст. 122 КАС РФ частью, устанавливающей минимальный и максимальный пределы штрафа (например, от 1 000 до 50 000 рублей для физических лиц и от 5 000 до 200 000 рублей для должностных лиц и организаций). Это позволит сохранить за судом право индивидуализировать наказание, но в то же время обеспечит единообразие судебной практики и соблюдение принципа соразмерности.

2. Детализация понятия «злоупотребление процессуальными правами». Верховному Суду РФ следует дать более развернутые разъяснения в рамках соответствующего Постановления Пленума, приведя примерный перечень действий, которые могут быть квалифицированы как злоупотребление правом в административном судопроизводстве, а также критерии их отграничения от добросовестного поведения.

3. Разработка специального механизма исполнения судебных штрафов, наложенных на публично-правовые образования. Вместо взыскания денежных средств в бюджет, который сам финансирует данный орган, более эффективной мерой могло бы быть направление судом обязательного для рассмотрения представления в вышестоящий орган или в органы прокуратуры для решения вопроса о дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. Альтернативой могло бы стать установление обязанности руководителя органа явиться в суд для дачи личных объяснений о причинах нарушения.

4. Унификация подходов к наложению судебного штрафа в разных видах судопроизводства.

Долгосрочной целью должно стать сближение регулирования данного института в КАС РФ, ГПК РФ и АПК РФ, что будет способствовать формированию единого понимания мер процессуального принуждения в российской правовой системе.

Таким образом, институт судебного штрафа в административном судопроизводстве, будучи важным инструментом обеспечения процессуальной дисциплины, в настоящее время сталкивается с рядом системных проблем. К ним относятся: оценочный характер определения размера штрафа, порождающий правовую неопределенность; сложности в квалификации злоупотребления процессуальными правами; неэффективность механизма исполнения штрафов, наложенных на органы публичной власти; недостаточная дифференциация от смежных институтов.

Разрешение этих проблем требует, как совершенствования законодательной базы, так и активной роли Верховного Суда РФ в формировании единообразной и предсказуемой правоприменительной практики. Только в этом случае судебный штраф сможет реализовать свой потенциал в качестве действенной меры процессуального принуждения, обеспечивающей эффективность и своевременность административного судопроизводства в России.