Цифровизация публичного управления в России: правовые аспекты концепции «Государство как платформа»

Вусловиях стремительного развития цифровых технологий государственное управление во всем мире, включая Россию, переживает масштабную трансформацию.

Концепция «государство как платформа» становится одной из ключевых моделей цифровой трансформации государственного управления [3]. Основная идея – упрощение взаимодействия с государством за счёт цифровизации услуг, минимизации бюрократии и повышения прозрачности процедур.

В Российской Федерации элементы платформенной модели уже воплощаются на практике: функционирует портал государственных услуг («Госуслуги»), развиваются ведомственные информационные системы, создаётся инфраструктура для межведомственного обмена данными. В 2025 г. Правительство РФ утвердило концепцию единой цифровой платформы госуправления «ГосТех»[6, 7], предназначенной для унификации и ускорения разработки государственных информационных систем. В ноябре 2025 г. в Государственную Думу внесён законопроект, призванный определить правовые основы соз дания, развития и эксплуатации информационных систем на платформе «ГосТех». Координатором данной платформы выступит Минцифры России, которое будет устанавливать требования к сервисам, обеспечивать взаимодействие участников и контролировать безопасность системы.

Участниками «ГосТех» планируется сделать федеральные, региональные и муниципальные органы власти, государственные внебюджетные фонды и иные органы, уполномоченные создавать цифровые сервисы. Данный шаг свидетельствует о стремлении государства институционализировать модель «государство как платформа» и закрепить её на нормативном уровне.

Однако переход к платформенной модели публичного управления порождает целый ряд правовых вопросов. Во-первых, необходима актуализация законодательства под новые цифровые реалии. Во-вторых, требуется устранение существующих нормативных пробелов: многие ключевые термины и отношения до сих пор не получили однозначного законодательного определения. В-третьих, возникают риски для прав граждан и принципов государственного управления при отсутствии чётких юридических рамок для новых цифровых решений.

Цифровизация публичного управления в России развивается на основе комплекса стратегических документов и нормативных актов. К базовым стратегическим ориентирам относится Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» 1. Также действует Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы 2. Эти 1 В рамках этой программы выделен отдельный федеральный проект «Цифровое государственное управление», в рамках которой выделен отдельный федеральный проект «Цифровое государственное управление». 2 Утверждена Указом Президента РФ от 09.052017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы». URL: https://base.garant.ru/71670570/ (дата обращения: 27.03.2026) 3 Этот Федеральный закон вступает в силу с 1 октября 2026 года. документы провозглашают цели перехода к преимущественно электронному предоставлению государственных услуг, межведомственной интеграции данных, внедрения искусственного интеллекта и больших данных в деятельность органов власти. Однако стратегические положения нуждаются в подкреплении детальными законами и подзаконными актами.

К настоящему времени в Российской Федерации сформирован определённый корпус законов, регулирующих отдельные аспекты электронного (цифрового) правительства. Прежде всего, это федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который заложил основы для создания единого портала госуслуг и регламентировал перевод услуг в электронный вид. Существенное значение имеет федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» – базовый акт информационного права, устанавливающий режимы доступа к информации, требования к защите информации, основы деятельности государственных информационных систем.

Отдельно следует упомянуть закон от 27.07.2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», обеспечивающий правовые гарантии защиты персональной информации граждан при её обработке, в том числе органами власти. Для обеспечения кибербезопасности критически важных систем принят закон от 26.07.2017 г. № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации», распространяющийся и на государственные информационные системы.

Кроме того, в 2020 г. вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 г. №258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», позволяющий временно апробировать новые цифровые технологии в отдельной отрасли или регионе с частичным освобождением от действующих норм, чтобы выработать оптимальное регулирование. Данный механизм может быть полезен для тестирования платформенных решений и ИИ в государственном секторе, однако пока применяется точечно. В последние годы предпринимаются усилия восполнить пробелы правового регулирования цифровой трансформации. Знаковым событием стало принятие Федерального закона от 31.07.2025 г. № 289-ФЗ «Об отдельных вопросах регулирования платформенной экономики в Российской Федерации» 3. Этот закон впервые на законодательном уровне дал определения понятиям «платформенная экономика», «цифровая платформа» и другим, а также установил основы взаимоотношений между операторами цифровых платформ и их пользователями (партнёрами) в частноправовой сфере. Хотя закон № 289-ФЗ ориентирован преимущественно на экономические (коммерческие) цифровые платформы – маркетплейсы, агрегаторы и пр., его принятие знаменует важный шаг в устранении терминологической неопределённости. Тем не менее, применительно к государственным цифровым платформам, к платформам органов власти данный закон имеет лишь косвенное отношение. Более близкой к сфере госуправления инициативой является упомянутый законопроект о платформе «ГосТех». Он нацелен на создание единой облачной инфраструктуры для государственных информационных систем и закрепление статуса этой платформы. В законопроекте даются необходимые понятия, в т.ч. определение самой платформы «ГосТех» как совокупности инфраструктуры и сервисов, предоставляемых координатором (Минцифры) участникам для разработки и эксплуатации информационных систем. Особое внимание уделено требованиям к безопасности данных на платформе: обработка и хранение информации должны соответствовать законодательству о защите информации, о персональных данных и о безопасности критической информационной инфраструктуры 4.

Таким образом, можно говорить о заметном развитии российского законодательства о цифровом публичном управлении, однако сама цифровая трансформация государственного и муниципального управления развивается еще динамичнее. И этим обусловлены возникающие дефекты (пробелы и коллизии) законодательства. В ряду таких дефектов можно назвать:

Отсутствие необходимых правовых дефиниций. Так, до недавнего времени в российском законодательстве не было дано легального определения даже базового для цифровой эпохи термина – «цифровая платформа». Это затрудняло единообразное правоприменение: разные ведомства и эксперты толковали этот термин по-разному. Лишь с принятием закона № 289-ФЗ в 2025 году были легализованы определения цифровой платформы, платформенной экономики и иных связанных с ними связанных понятий. Однако они направлены на регулирование коммерческих цифровых посредников. В контексте государственного и муниципального управления по-прежнему нет отдельного закреплённого понятия «государственная (цифровая) платформа». Концепт «государство как платформа» пока фигурирует лишь в 4 В законопроекте подчеркивается, что на платформе «Гостех» запрещается обрабатывать данные, которые составляют государственную, военную, судебную и другие тайны. стратегиях и научных обсуждениях, но не в нормативных правовых актах. Также отсутствуют легальные определения таких новых явлений как искусственный интеллект в деятельности органов власти или большие данные в публичном (государственном) управлении. Терминологическая неопределённость препятствует дальнейшему развитию федерального законодательства в этой сфере.

Автоматизация публично-властных решений за счёт использования искусственного интеллекта (ИИ). Одним из ключевых элементов цифрового государства становится применение алгоритмов ИИ для автоматизации управленческих функций – от предоставления справок и консультаций гражданам (чат-боты) до поддержки принятия решений чиновниками, а в перспективе – полностью автоматизированного вынесения отдельных административных решений. Однако правовые основания для такого использования ИИ не созданы. Нет отдельного закона об использовании ИИ в публичной сфере, а существующие юридические документы лишь косвенно затрагивают эту тему. Ситуация, при которой внедрение ИИ опережает правовое регулирование, чревата как технологическими рисками, так и рисками с точки зрения соблюдения конституционных прав и законных интересов граждан и иных субъектов публично-властных отношений. Необходимо выработать юридические критерии допустимости автоматизированного принятия юридически значимых (в том числе - публично-властных) решений, требования к качеству используемых для этого данных и алгоритмов, а также основания, меры и процедуры привлечения к ответственности разработчиков и эксплуатантов государственных ИИ-систем.

Защита персональных данных и иной личной информации. Хотя в России действует федеральный закон, определивший правовой режим использования и защиты персональных данных, а также некоторые иные нормативные правовые акты в сфере информационной безопасности, цифровизация публичного (государственного) управления требует пересмотра прежних решений. Концепция государства-платформы предполагает, что различные ведомственные базы данных интегрируются, а гражданин получает услуги через единый личный цифровой профиль (цифровой двойник). Это, безусловно, удобно, но усиленная централизация и агрегирование данных усиливают риски нарушения конфиденциальности и неправомерного доступа.

Взаимодействие государства и частных платформ. Ещё одна проблема цифровизации публичного (государственного) управления – это «размытие» границ между публичными и частными функциями цифровых платформ. Государство-платформа может привлекать внешние организации к предоставлению отдельных услуг через единую экосистему. Однако пока не ясно, в каком правовом статусе выступают такие частные партнеры: являются ли они исполнителями государственной функции на основании контракта, агентами государства либо просто независимыми участниками платформы. От этого зависят и природа их юридической ответственности, и механизмы административного и судебного контроля за ними. При использовании цифровых платформ в публичной сфере нужны специальные правовые решения. Возможным выходом здесь может стать разработка новой формы публичного договора - договора о предоставлении цифровых государственных услуг через стороннюю цифровую платформу либо внесение изменений в действующее законодательство о государственных и муниципальных услугах, которые бы установили права и обязанности всех участников такого цифрового взаимодействия. Цифровизация приносит с собой и новые явления, которые выпадают из традиционных правовых классификаций. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации недавно появились нормы о цифровых правах, но они касаются, главным образом, имущественных цифровых прав (токенов, утилитарных прав и др.) и не затрагивают напрямую отношения публичного управления. В сфере публичного права всё чаще говорится о таких концептах как цифровой профиль гражданина, цифровая идентичность, реестровые данные и пр. Однако их правовая природа неясна: являются ли данные профили собственностью гражданина, объектом охраняемой законом тайны либо вообще новой категорией благ? Например, возникает вопрос о так называемой «цифровой автономии» личности и «цифровой неприкосновенности», когда данные о гражданине рассматриваются как продолжение его личности и потому требуют особой защиты [5]. Пока эти идеи находятся в доктринальной плоскости. Законодатель же не определил ни понятие цифрового профиля, ни статус биометрических данных, ни ряд иных связанных категорий. Нельзя не отметить и прикладные трудности: даже там, где нормы закона есть, их реализация усложнена. Разнородность информационных систем разных ведомств, недостаточная техническая совместимость, – всё это ведёт к тому, что провозглашённые принципы «единого окна» и экстерриториальности услуг не всегда работают. Граждане сталкиваются с дублированием требований предоставить сведения, которые у государства уже есть, потому что системы не интегрированы юридически (нет порядка межведомственного запроса определённых данных). Кроме того, исполнение законодательства о переводе услуг в электронный вид наталкивается на цифровое неравенство: в отдалённых регионах или среди социально уязвимых групп доступ к интернету и цифровым навыкам ограничен. В результате формально предоставленная возможность электронной услуги не реализуется фактически, что создает риски социальной несправедливости. В научной литературе указывается на такие риски цифровизации госуправления, как цифровое неравенство, кибербезопасностные угрозы, недостаточная цифровая грамотность населения, снижение доверия граждан при неудачных внедрениях [4]. Все эти факторы имеют и правовое измерение: государство обязано обеспечивать равный доступ к услугам, защищать данные и системы от угроз, информировать граждан и обучать их пользоваться новыми сервисами – и это тоже должно закрепляться нормативно. Как следует из изложенного, внедрение модели «государство как платформа» без опоры на продуманное законодательство может породить ряд серьёзных рисков. Обобщим наиболее значимые из них с юридической точки зрения:

Возможные нарушения прав граждан и снижение их доверия к государству в лице его органов. Если алгоритмы и цифровые сервисы будут работать непрозрачно, без механизмов контроля и обжалования, граждане могут столкнуться с нарушением своих прав. Отсутствие законодательно закреплённых гарантий прозрачности и подотчётности платформенных решений способно подорвать доверие населения к цифровому государству.

Юридическая неопределённость ответственности. Платформенная модель подразумевает множество участников (государственные органы, операторы платформ, частные партнеры, ИТ-разработчики). Если их роли и обязанности не определены законом, в случае инцидента или спора будет крайне сложно установить, кто несёт юридическую ответственность. Без строго установленного распределения ответственности между участниками отношений публичного цифрового управления страдают как граждане, так и сами участники цифровых платформ.

Риск злоупотреблений и монополизма.

Отсутствие правовых ограничителей в цифровой среде госуправления может привести к злоупотреблениям. Например, операторы государственных платформ или должностные лица могут произвольно менять правила доступа, отдавать предпочтение тем или иным поставщикам услуг на платформе, собирать чрезмерные данные о пользователях без достаточных на то полномочий. Также существует риск монополизации: если государственная платформа создаётся без конкуренции и альтернатив, есть вероятность технологической зависимости государства от единственного поставщика решений либо от узкой группы IT-монополистов.

Цифровое неравенство и ущемление уязвимых групп. Без нормативного обеспечения принципов всеобщего и равного доступа к цифровым услугам платформа может невольно усилить неравенство. Часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации утверждает, что государство «гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» [1]. Поэтому правовые акты должны требовать, чтобы альтернативные (традиционные) способы получения услуг сохранялись для тех, кто не может воспользоваться цифровыми.

Угроза безопасности и суверенитету данных. Платформенная модель означает концентрацию данных и услуг, что делает систему привлекательной мишенью для киберпреступников или недружественных воздействий. Если не закрепить на уровне закона строгие требования к кибербезопасности, регулярным аудитам, локализации данных в юрисдикции РФ и т.п., можно столкнуться с утечками конфиденциальной информации, массовыми сбоями, нарушением устойчивости публичного управления. Кроме того, без однозначно понимаемых правил, устанавливающих, какие данные можно передавать третьим лицам, а какие составляют охраняемую государством тайну или являются стратегически важными, возникает риск утраты цифрового суверенитета. Закон о «ГосТех», как отмечалось, прямо запрещает обрабатывать на платформе информацию, которая может быть государственной тайной.

Таким образом, цифровизация публичного управления и переход к модели «государство как платформа» в Российской Федерации неизбежно требуют адекватного правового сопровождения. Стремительное внедрение цифровых технологий органами власти без соответствующих юридических рамок не гарантирует ни эффективности, ни безопасности управления [2]. Напротив, отсутствие однозначно понимаемого и строго определённого нормативного правового регулирования способно привести к правовым коллизиям и рискам. Проведённый анализ показал наличие значимых пробелов в российском законодательстве: многие новейшие явления (цифровые платформы, ИИ, большие данные в публичном управлении) ещё не получили достаточного законодательного закрепления, а действующие нормы законодательства нуждаются в обновлении и уточнении.

Для успешной реализации концепции «государство как платформа» требуется реализовать комплекс мер правового характера. Необходимо разработать и принять специальные законы или внести изменения в уже действующие с целью легализации ключевых понятий цифрового государственного управления и установления оснований, мер и порядка привлечения к юридической ответственности участников цифровых платформ. В частности, целесообразно законодательно закрепить правовой режим функционирования государственных цифровых платформ, регламентировать порядок применения ИИ в деятельности органов публичной власти, законодательно обеспечить прозрачность алгоритмов и возможность пересмотра автоматизированных решений.

Также крайне важна разработка подзаконных нормативных правовых актов и государственных стандартов, устанавливающих технические требования к безопасности, совместимости и качеству государственных цифровых сервисов. Следует продолжить работу по устранению избыточных барьеров для обмена данными между ведомствами при одновременном усилении гарантий защиты персональных данных граждан. Правовой акцент должен быть сделан на человекоцентричности цифрового государства: законодательство обязано обеспечивать реализацию конституционных прав граждан в новой цифровой среде. Нормы права должны гарантировать, что технологии служат людям, а не наоборот. Платформенная модель публичного управления принесёт позитивные результаты – повышение доступности и качества услуг, снижение бюрократии, рост доверия к власти – только при условии её надлежащего правового оформления. В противном случае инновации рискуют быть дискредитированы возникшими проблемами и непринятием общества.

Таким образом, главной задачей юридической науки и федерального законодателя на ближайшую перспективу становится формирование целостной, современной и гибкой нормативной правовой базы, которая устранит имеющиеся пробелы законодательного регулирования и создаст прочный правовой фундамент для развития цифрового государства в России. Завершая исследование, подчеркнём, что правовое обеспечение цифровизации публичного управления – это динамичный процесс, требующий опережающего законотворчества и междисциплинарного подхода. Только находя баланс между инновациями и гарантиями соблюдения конституционных прав человека и гражданина, Россия сможет реализовать потенциал модели «государство как платформа» в полной мере, не подвергая риску базовые ценности правового государства.