Вопросы использования зарубежного опыта в формировании российской модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов

Принцип равноправия и самоопределения народов является одним из общепризнанных на международном уровне принципов, закрепленных в Декларации о принципах международного права [1].

В настоящей статье рассматривается опыт зарубежных стран в процедуре проведения референдума для самоопределения народа, который можно использовать в качестве основы для формирования российской модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов. В ходе рассмотрения анализируется существующее международное регулирование права на самоопределение, выявляются некоторые положения международных правовых актов, не отвечающих требованиям современного мира, а также отмечаются проблемные аспекты признания результатов референдума на самоопределение народа правомерным в международной практике.

Отдельно исследуется российское конституционное законодательство на предмет регулирования права на внутреннее и внешнее самоопределение народов и оценивается перспектива формирования в нем отдельного института внешнего самоопределения народа. Для оценивания обстоятельств, при которых референдум на самоопределение дает эффективные результаты, рассмотрен опыт проведения референдума о независимости Шотландии в 2014 году. На основании опыта Шотландии выделяются ключевые критерии эффективности референдума о самоопределении, которые могут быть использованы как в международном, так и во внутригосударственном регулировании. Кроме того, в статье предлагается российская модель процедуры внешнего самоопределения народа путем референдума.

Наиболее частный в мировой практике способ реализации права на самоопределение – проведение референдума. Однако если еще в середине прошлого века в мировом сообществе придерживались позиции о праве народов на самоопределение как о праве колониальных стран и народов для обретения ими независимости, о чем свидетельствуют положения Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам [2], то в современном обществе в историческом и политическом контекстах интерпретация данного права меняется в сторону мнения о необходимости гарантирования права на самоопределение всем народам [3]. Это вызывает определенные трудности в современном правовом пространстве. До сих пор в мировой практике не выработали единых подходов механизма проведения референдума при решении вопросов о самоопределении народов, которые могли бы неоспоримо признаваться во всем мировом сообществе.

Вместе с тем, существуют положительные примеры реализации права на самоопределение посредством референдума в зарубежных странах, которые можно было бы использовать в качестве основы для создания единой модели института, как во всем мировом пространстве, так и применительно к законодательству нашей страны. Поэтому представляется актуальным рассмотреть перспективные направления использования зарубежного опыта (на конкретных примерах) в формировании российской модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов.

Право народов на самоопределение – основополагающий принцип Устава Организации Объединенных Нации, о котором договорились страны для поддержания мирового порядка [4]. Для реализации указанного принципа странами была принята Декларация о принципах международного права, где отразили общие положения международного характера о праве народов на самоопределение. Так закреплено, что все народы имеют право на самостоятельное определение своего политического статуса и основных направлений экономического, социального и культурного развития, а каждое государство обязано оказывать содействие в реализации данного права. В качестве форм реализации права на самоопределения обозначены следующие: создание отдельного суверенного государства, присоединение к суверенному государству, объединение с суверенным государством или установление иного политического статуса. В положениях Декларации о принципах международного права прямо зафиксировано, что все закрепленные правила не должны быть истолкованы как правила, позволяющие правомерно нарушить и прекратить государственную целостность суверенной страны.

Однако следует отметить, что основным мотивом содействия государствами в реализации данного права рассматриваемый документ называет борьбу с колониальным периодом. Территория может сохранять колониальный статус только до момента реализации народом своего права на самоопределение. Указанный аспект подчеркивает основную направленность положений Декларации именно на самоопределение народов, проживающих в колониях. Реалии настоящего политического мира, в которых народы, основываясь на принципах демократии, принимают решения о новом политическом статусе, отличном от статуса своего государства и нарушающем его территориальную целостность, подчеркивают необходимость регулирования механизма проведения референдума в целях реализации права на самоопределение новыми, более актуальными и подробными правовыми нормами. Исследование проблем легализации новых государств и выработка в связи с этим новых правовых позиций представляется важнейшей задачей для мирового сообщества в связи с тем, что противоречия между колониальными принципами самоопределения и индивидуальными правами человека могут привести к конфликтам, негативно воздействующим на весь мир. В отношении регулирования права на самоопределение в нашей стране, следует отметить, что оно упоминается в статье 5 Конституции Российской Федерации [5] в качестве основополагающих аспектов федеративного устройства. Причем отдельно отмечена недопустимость любых действий, которые были бы направлены на отчуждение части территории страны (кроме делимитации, демаркации, редемаркации по отношению с сопредельными государствами). Толкование данного положения позволяет сделать вывод о прямом запрете по законодательству Российской Федерации любых действий, которые бы привели к уменьшению территории страны. Указанным действием в числе прочих также можно считать и реализацию права на самоопределение, если посредством референдума отдельного народа страны будет принято решение о создании отдельного суверенного государства или о присоединении к другому государству – внешнее самоопределение.

Кроме того, следует отметить, что в конституционном законодательстве Российской Федерации процедура референдума предусмотрена для принятия народом решения об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, то есть границы всей территории страны не меняются, изменению подлежат границы отдельных (заинтересованных) субъектов. Данные действия можно считать реализацией права на внутреннее самоопределение народа. Так, согласно положениям федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ [6] субъекты Российской Федерации могут выступить с инициативой образования на их территориях нового субъекта Российской Федерации. Предложение об образовании нового субъекта затем направляется Президенту Российской Федерации. Президент уведомляет о предложении Федеральное собрание, Государственную Думу и Правительство Российской Федерации и при необходимости может вынести предложение на обсуждение с ними. При одобрении предложения вопрос об образовании субъекта выносится на референдум в заинтересованных субъектах. После того, как на референдуме будет принято решение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, Президентом Российской Федерации проект соответствующего федерального конституционного закона вносится на рассмотрение в Государственную Думу. В том случае, если на референдуме принято отрицательное решение хотя бы в одном из участвующих субъектов, новый референдум по аналогичному вопросу может быть проведен не ранее чем через один год. В дальнейшем принятый федеральный конституционный закон должен быть учтен при переиздании Конституции Российской Федерации.

Анализ конституционного законодательства Российской Федерации позволяет выделить две характерные особенности. Во-первых, установлен запрет на любые действия, приводящие к изменению территориальной целостности России (запрет на внешнее самоопределение).

Во-вторых, подробно регламентирован механизм образования в составе Российской Федерации нового субъекта, неотъемлемой стадией которого является проведение референдума в заинтересованных субъектах по вопросу образования нового субъекта.

Отдельно следует отметить, что кроме Российской Федерации положения конституционного законодательства, касающиеся недопустимости изменений территориальной целостности государства любыми действиями, содержатся и в других странах (например, в Сингапуре [7]). В тех странах, где прямой запрет не установлен, как правило, отсутствуют нормы, регулирующие механизм внешнего самоопределения народа.

Подобное регулирование можно считать оправданным, так как наряду с необходимостью обеспечения права народов на самоопределение, страны осуществляют действия по защите территориальной целостности, а в рамках обеспечения права на самоопределение предоставляют возможности самоопределения теми способами, которые не предполагают выход из состава государства.

Тем самым, в большинстве стран законодательством либо прямо запрещается внешнее самоопределение, либо никак не регулируется указанный вопрос. Поэтому, говоря о международной практике современности по вопросу реализации права на самоопределение путем сепаратизма, следует выделить два общепринятых обстоятельства:

конституционное закрепление право народа на отделение (выход из государства); наличие факта конфликта между государством и народом (геноцид, дискриминация по какому-либо признаку и другие).

Первое обстоятельство характерно для государств, во владении которых находились колонии, и было принято решение о деколонизации таких территорий. В качестве примера можно упомянуть Конституцию Франции [8], положениями которой регламентируется особый статус новой Каледонии. Так статьей 77 рассматриваемого документа предусматривается необходимость одобрения на референдуме соглашения, регламентирующего переходные положения функционирования Новой Каледонии. К данным положениям, в том числе, отнесены условия и сроки, в которые заинтересованное население Новой Каледонии получит возможность высказаться по поводу одобрения полного суверенитета.

Результатом исполнения статьи 77 Конституции Франции стало заключение и одобрение на референдуме Нумейского соглашения от 1998 года [9], которое определило основы экономической, социальной и политической жизни региона, сохраняя за субъектом минимум полномочий в сферах обороны, денежного обращения и внутренней безопасности на временный период до момента определения населением Новой Каледонии политической организации региона, для реализации которой предусмотрено проведение трех референдумов по вопросу независимости Новой Каледонии. Исследователями такое явление было названо «продолжающим выражением права народа на самоопределение» [10].

Историческим примером проведения референдума на самоопределение народа путем сепарации является Республика Крым. Однако следует заметить, что многими ведущими державами результаты данного референдума и последующее присоединение Республики Крым к Российской Федерации признается нелегитимным. Главная называемая причина – отсутствие положений, предоставляющих право на самоопределение, в конституции Украины, а также невнимание к обстоятельствам притеснения местного населения. В противовес - в истории есть примеры, когда Организацией Объединенных Наций аргумент наличия конституционных положений на право самоопределения, наоборот, не берется во внимание, объясняя это международным характером реализации права на самоопределение, которое и не должно регулироваться внутренним законодательством стран [11]. Так при признании правомерности Декларации о независимости Косово, принятой пятью из пятнадцати членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, Международным Судом Организации Объединенных Наций положения конституции Сербии во внимание не принимались, а сам факт признания независимости территории таким образом назвали исключительной ситуаций, которая не может рассматриваться в мировой практике в качестве прецедента [12].

Упомянутая противоположность мнений в мировом сообществе считается среди исследователей актуальной проблемой применения мировыми державами «двойных стандартов» по вопросам признания правомерности результатов референдумов о самоопределении путем сепарации [13], что следует считать еще одним актуальным поводом для начала формирования модели института референдума при решении вопросов о самоопределении народов, прежде всего на международном уровне, и внедрение такой модели затем в правовой порядок Российской Федерации.