Юридическая природа общественного контроля за деятельностью полиции: проблемы нормативной определённости и реализации

Проблема формирования системы общественного контроля за деятельностью полиции непосредственно связана с решением задач по защите прав и свобод граждан. В.С. Бялт и С.Ю. Чимаров подчёркивают, что «институт общественного контроля имеет первостепенное значение с позиции реализации таких принципов деятельности полиции как открытость и публичность, а также общественное доверие и поддержка граждан» [1]. Однако, несмотря на законодательное закрепление этих принципов, юридическая природа общественного контроля остаётся недостаточно определённой. Я полагаю, что это создаёт серьёзные препятствия для его реального осуществления, поскольку без чёткого понимания сущности контроля невозможно выстроить работающий механизм взаимодействия общества и полиции.

В научной литературе отсутствует единое мнение относительно понятия «общественный контроль». Дискуссия ведётся как вокруг терминологии (соотношение понятий «общественный», «гражданский», «социальный» контроль), так и вокруг содержания этого института. Д.Ю. Болотов, проанализировав существующие подходы, предложил собственное определение: «общественный контроль за деятельностью полиции - это деятельность институтов гражданского общества, отдельных граждан, заключающаяся в наблюдении, проверке и оценке деятельности полиции, её должностных лиц и принимаемых ими решений, направленная на обеспечение законности, реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина» [2]. На мой взгляд, данное определение удачно акцентирует деятельностный характер контроля и его целевую направленность на защиту прав. Однако оно не решает проблему нормативной определённости, поскольку законодатель не закрепил подобную дефиницию в профильных законах.

Действующее законодательство содержит разрозненные нормы, регулирующие общественный контроль. Основными субъектами контроля, согласно Федеральному закону «О полиции», являются граждане, общественные объединения, Общественная палата РФ, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы при органах внутренних дел. М.А. Боева и А.С. Сергунова отмечают, что «в РФ действуют как государственно-общественные, так и гражданские формы организации общественного контроля за деятельностью полиции» [3]. Я считаю, что такое разделение форм создаёт дополнительные сложности, поскольку государственно-общественные формы (например, общественные советы) формируются с участием государства и могут не обладать необходимой независимостью, а гражданские формы (инициативные объединения граждан) зачастую не имеют чётко прописанных полномочий.

Отдельного внимания заслуживают общественные наблюдательные комиссии (ОНК). Как указывает И.В. Ковалева, «Общественные наблюдательные комиссии - уникальный инструмент общественного контроля и важнейшее приобретение гражданского общества не только в российском, но и в международном масштабе» [4].

Однако, по моему убеждению, уникальность этого инструмента пока не подкреплена достаточной нормативной базой. Процедура формирования ОНК, как справедливо замечает автор, имеет ряд уязвимых мест: ограниченный круг организаций, имеющих право выдвигать кандидатов, жёсткие сроки проверки материалов, а также ограничение на назначение одного лица более трёх раз подряд. Кроме того, проблема финансирования деятельности ОНК остаётся нерешённой, что напрямую сказывается на возможности членов комиссий выезжать в отдалённые места принудительного содержания.

Самой существенной проблемой, на мой взгляд, является формальный подход к реализации общественного контроля. О.В. Зуева и Н.Н.

Хомутова констатируют: «с формальной точки зрения пункты Федерального закона «О полиции» о необходимости осуществления общественного контроля за деятельностью полиции выполняются. Главное, чтобы вся проводимая работа не была лишь формальностью» [5]. Я разделяю эту позицию и считаю, что формальное выполнение требований закона без реального влияния на деятельность полиции дискредитирует саму идею общественного контроля. Руководители территориальных органов внутренних дел зачастую не заинтересованы в активном конструктивном взаимодействии с общественными советами, а граждане, в свою очередь, либо не знают о существовании таких механизмов, либо не верят в их действенность.

Результаты социологических исследований, на которые ссылаются Зуева и Хомутова, показывают, что лишь 20,2% граждан имеют представление о существовании общественных советов при органах внутренних дел. Это крайне низкий показатель. Я полагаю, что одной из причин является недостаточная информационная работа со стороны как полиции, так и самих общественных советов. Кроме того, решения общественных советов носят рекомендательный характер, что существенно снижает их потенциал как механизма управления. Подводя итог, я формулирую следующие выводы. Юридическая природа общественного контроля за деятельностью полиции остаётся нормативно не определённой в той мере, которая необходима для его полноценной реализации.

Отсутствие легального определения, чёткого механизма взаимодействия субъектов контроля и реальных рычагов влияния на принятие управленческих решений приводит к формализации контрольной деятельности. Для преодоления этих проблем необходимо, на мой взгляд, внести изменения в Федеральный закон «О полиции», закрепив в нём развёрнутое определение общественного контроля, расширив полномочия общественных советов и ОНК, а также предусмотрев ответственность руководителей территориальных органов за игнорирование результатов общественного контроля. Только при таких условиях общественный контроль сможет стать реальным, а не декларативным механизмом, способствующим повышению доверия граждан к полиции и укреплению законности.