Закон о нормативных правовых актах: опыт стран Содружества Независимых Государств

Идея создания федерального закона «О нормативных правовых актах» имеет долгую и достаточно драматичную историю. С момента появления первого проекта «закона о законах» прошло почти тридцать лет. Тем не менее, в нашей стране подобный акт так и остался в стадии разработки. При этом в большинстве субъектов такой закон все же существует. Более того, во всех странах Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) с 1990-х годов поочеред- но были приняты акты, регулирующие вопросы планирования, подготовки, принятия, действия и систематизации нормативных правовых актов. В некоторых из них происходило обновление законодательства в данной области. Например, в Республике Казахстан закон 1998 г. был актуализирован в 2016 г., в Кыргызской Республике закон 1996 г. был заменен в 2009 г., а в Республике Таджикистан соответствующие акты принимались в 2003, 2009 и 2017 гг. Подобные процессы свидетельствуют о необходимости упорядочивания системы нормативных правовых актов и формирования общего правового пространства. Все это обуславливает необходимость обращения к законодательству стран СНГ с целью восприятия положительного опыта регулирования нормотворческой деятельности и его последующего применения при разработке отечественного закона.

Структурный анализ показывает разницу подходов по ряду вопросов. В частности, только закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» содержит преамбулу и деление на разделы, а законы Республики Беларусь от 17 июля 2018 года «О нормативных правовых актах» и Республики Узбекистан от 20 апреля 2021 года «О нормативно-правовых актах» – приложения, закрепляющие основные правила технико-юридического оформления. Из приведенных примеров просматривается и разница в наименованиях. При этом большинство стран остановилось все же на варианте «о нормативных правовых актах».

Различен и объем: самым большим считается закон Республики Таджикистан от 12 апреля 2017 года «О нормативных правовых актах» – 96 статей, а самым маленьким – закон Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года «О нормативных правовых актах» – 37 статей. Кроме того, если в одних случаях мы можем наблюдать «расширенные» положения, то в других средняя продолжительность нормы не превышает одного-двух предложений (например, об этом свидетельствует закон Азербайджанской Республики 1999 года «О нормативных правовых актах»).

Учитывая же главную цель данной работы автором были выделены законы Республики Казахстан, Кыргызстан и Беларусь.

Как было сказано ранее, закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» единственный из числа рассматриваемых актов содержит деление на разделы, которые посвящены общим положениям, нормативным и ненормативным правовым актам [7]. Положительным является выделение отдельных глав, раскрывающих вопросы регуляторной политики, планирования подготовки проектов нормативных правовых актов, а также мониторинга законодательства. Необходимо отметить и четкое разграничение вопросов кодификации и консолидации, что прослеживается на протяжении всего акта. Главной же особенностью и причиной, по которой автор выбрал именно этот закон, является выделение в 6 главе научной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Так, в зависимости от регулируемых общественных отношений проведение научной экспертизы проектов, вносимых на рассмотрение Парламента обязательно [7]. Сама же экспертиза делится на научную правовую, антикоррупционную, экономическую и лингвистическую. Кроме того, возможно проведение и комплексной научной экспертизы. В качестве же лиц, осуществляющих проверку проектов нормативных правовых актов выступают научные учреждения и уполномоченные организации, определяемые Правительством Республики [7].

Сам факт закрепления и проведения подобных мероприятий имеет бесспорно положительную оценку. Тем не менее, представленные нормы не раскрывают сущности научной экспертизы, носят больше отсылочный характер и нуждаются в конкретизации.

Закон Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» интересен тем, что включая в себя всего 37 статей данный акт в полной мере охватывает все необходимые вопросы нормотворческого процесса: от планирования законодательной деятельности до реализации принятых актов и их толкования [5]. В отличие от предыдущего закона и законов других стран СНГ мы наблюдаем детальную регламентацию всего нормотворческого процесса, включая правила юридической техники, которые чаще выносятся в качестве приложений. Таким образом, данный закон демонстрирует сбалансированный подход к содержательному наполнению норм. Тем не менее, наиболее удачным из рассмотренных актов считается закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 года «О нормативных правовых актах», который состоит из 10 глав, объединяющих 79 статей и содержит положения, посвященные требованиям нормотворческой техники [10].

Интересна оговорка, сделанная уже в первой статье представленного закона: помимо классического упоминания о сфере действия она содержит указание и на акты, которые не подпадают под его регулирование. Например, действие закона не распространяется на акты Всебелорусского народного собрания, Конституционного и Верховного Судов, ненормативные, локальные правовые акты нормотворческих органов и международные договоры [10].

Достоинством можно считать и расширенный перечень терминов. Так, помимо классического определения нормативного правового акта в нем раскрываются категории законотворческой и нормотворческой деятельности, правовой неопределенности, пробелов в законодательстве и т.д. Кроме того, в нем детально описывается си- стема законодательства, а также находят отражение такие категории как ненормативный правовой и локальный акты. Важно отметить и принципы нормотворческой деятельности, среди которых упоминаются не только привычные принципы законности, гуманизма, системности, но и принципы защиты социальной справедливости, цифровизации, научности и т.д. Каждый из них получил не только свое закрепление, но и детальную регламентацию.

Например, принцип гласности обеспечивается информированием о деятельности нормотворческих органов и опубликованием нормативных правовых актов, а принцип научности – применением результатов научных исследований, прогнозированием последствий принятия нормативных правовых актов и научно обоснованным планированием подготовки их проектов [10].

Особого внимания заслуживает 2 глава представленного закона, так как в ней излагаются основные виды нормативных правовых актов.

Удачным решением можно считать не просто упоминание, но и раскрытие их сущности во взаимосвязи с теми органами, которые их принимают. Законодатель также разграничивает законы и кодексы, где последние обладают большей юридической силой. Отдельную регламентацию получили и так называемые технические нормативные правовые акты, закрепляющие количественные и (или) качественные требования к объектам материального мира, производственным, технологическим и другим аналогичным процессам, а также устанавливающие наименование должностей и связанные с ними квалификационные требования.

Помимо всего вышеперечисленного необходимо отметить, что данный закон отличается не только своей «статической» частью, отражающей общие вопросы правотворчества, но и «динамической», заключающейся в последовательном раскрытии нормотворческого процесса. Подобные нормы сосредоточились в главе с аналогичным названием и содержат положения о государственной координации и методическом руководстве нормотворческой деятельностью, а также о стадиях нормотворческого и законотворческого процессов. Отдельно хотелось бы отметить положение о мерах по обеспечению стабильности правовой системы, согласно которому запрещается изменение законодательного акта чаще чем один раз в два года, а иного нормативного правового акта – один раз в год. В условиях наметившейся тенденции к прогнозной деятельности положительно оценивается не просто наличие, но и качественное содержание нормы, регламентирующей прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов. Сильной стороной данного закона выступает не просто рекомендательное изложение правил, но и конкретное закрепление случаев, когда прогнозирование обязательно. Так прогнозированию социальных последствий подлежат акты, предусматривающие изменение правового статуса граждан, а также оказывающие влияние на уровень жизни населения страны, занятость, социальное обеспечение и т.д.

В отношении же экспертной деятельности предусмотрена обязательная юридическая экспертиза для целого перечня нормативных правовых актов с подробным описанием ее организационных основ. Отдельное внимание уделяется криминологической экспертизе проектов нормативных правовых актов, которая проводится Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Республики Беларусь.

В заключительных положениях помимо привычной статьи о признании утратившими силу некоторых законов и их отдельных положений указываются также меры по реализации данного акта. Кроме того, в рассматриваемой статье содержится четкое указание на необходимость принятия ряда актов конкретными субъектами. В качестве приложений к закону представлены требования нормотворческой техники, состоящие из 11 глав. Их по праву можно считать настоящим методическим руководством, поступательно раскрывающим вопросы порядка оформления реквизитов, структуры и структурных элементов акта, исчисления сроков его вступления в силу, использования сокращений и ссылок, техники внесения изменений, нумерации и замены неоднократно употребляемых слов, изложения актов в новой редакции, особенности подготовки актов, оформляющих решения в отношении международных договоров и т.п. При этом каждое из положений сопровождается подробными примерами, вплоть до рекомендаций о максимальной длине названия акта в три строки. Проведенный анализ позволяет говорить о важности регламентации нормотворческого процесса. Отечественные разработки тридцатилетней давности, став основой для развития законодательства стран СНГ в данной области не смогли привести к принятию подобного акта в нашей стране. Идея создания федерального закона «О нормативных правовых актах» выкристаллизовывалась на протяжении долгого времени. И сейчас, в момент масштабного обновления российского законодательства мы как никогда нуждаемся в законе, способном внести весомый вклад в формирование единой и непротиворечивой правовой системы. Использование же зарубежного опыта может уберечь от многих ошибок, а восприятие его лучших достижений – ускорить процесс принятия столь долгожданного закона, ведь опыт – лучший учитель (лат.: «Experientia est optima magistra»).