«Закон о законах»: региональный опыт регулирования

На сегодняшний день не вызывает сомнений значимость регионального законодательства в процессе построения единой правовой системы. История нашей страны знает много примеров опережающего законотворчества субъектов. Так, опыт Самарской, Саратовской и Пермской областей в сфере земельного законодательства повлиял на дальнейшее закрепление частной собственности на федеральном уровне. В Калининградской и Ярославской областях еще до принятия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» существовали региональные акты, регламентирующие информационное обеспечение органов государственной власти. [4].

Не останавливаясь на оценке подобных тенденций важно обратить внимание на очевидный факт: опережение субъектов ярко демонстрирует отставание федерального законодательства.

Особенно остро этот вопрос встает при упомина- нии столь долгожданного Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который до сих пор не был принят. При этом более чем в половине субъектов нашей страны (по состоянию на апрель 2025 года – в 55 субъектах) действуют законы, посвященные вопросам подготовки, принятия и применения нормативных правовых актов. В Чукотском автономном округе данной проблеме посвящен целый кодекс [17].

Учитывая же такой географический охват и более чем тридцатилетний опыт законодательства в этой сфере, анализ законов субъектов может помочь в переосмыслении данного вопроса, и, быть может, «закон о законах» получит свое право на существование.

Переходя к рассмотрению представленных актов, можно отметить, что динамика их принятия неоднородна. За период с 1993 по 2025 основной пик приходится на 1995 (6 законов, из которых действует 3), 2002 (7 законов), 2003 (4 закона). В среднем ежегодно принималось по два закона. При этом с 2017 года наблюдается упадок. Так с 2017 по 2025 всего принято всего 4 закона.

Кроме того, за прошедшее время в ряде регионов произошло обновление законодательства в этой сфере. Например, в Астраханской области на смену закона 1995 года «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» пришел закон 2003 года «О нормативных правовых и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», а его сменил уже действующий закон 2012 года «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области». В Калининградской области вместо закона 1997 года «О правовых актах органов государственной власти Калининградской области» в 2011 году был принят закон «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области». Не остался в стороне и самый первый в данной области акт – закон Республики Саха (Якутия) 1993 года «О нормативно-правовых актах Республики Саха (Якутия), который был заменен в 2003 году законом «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

Подобные изменения свидетельствуют об осознании необходимости развития законодательства в данной сфере, что еще раз подтверждает важность принятия подобного акта на федеральном уровне. При этом уже структурный анализ показывает, что весь массив законодательства субъектов не отличается единообразием. В частности, можно отметить разность «объемов» рассматриваемых актов: самым крупным до сих пор остается закон Свердловской области 1999 года «О правовых актах в Свердловской области» [11], который состоит из 122 статей, а самым маленьким – закон Ленинградской области 2007 года «О правовых актах Ленинградской области», содержащий всего 11 статей [16]. Проведенное же исследование показало, что средний объем подобных актов составляет 44 статьи.

Не отличаются единообразием и наименования. В настоящее время выделено около 16 вариантов. При этом особо выделяются следующие: «о нормативных правовых актах» – 26, «о правовых актах» – 9. В данном случае можно проследить следующую динамику: наибольшая вариация в названиях наблюдается с 1995 по 2002 гг. В 2002 г. происходит единообразное обращение к «правовым актам». В последующие же годы начинается постепенный переход к «нормативным правовым актам».

Продолжая структурный анализ, можно отметить следующее. Только два закона содержат деления на разделы: утративший силу закон Республики Саха (Якутия) 1993 года и закон Иркутской области 2010 года [5, 20]. Большая часть актов не имеет даже наименования статей. Учитывая же роль данных актов для процесса законотворчества, только 23 из них содержат преамбулу. При этом большинство повторяет либо предмет правового регулирования, либо отражает цель принятия. Приближенные же к предъявляемым требованиям преамбулы содержатся в законах Республики Башкортостан, Орловской и Липецкой областей.

Подобное положение вызывает обеспокоенность. В диссертационном исследовании, посвященном проблеме преамбулы нормативных правовых актов Лутова Л. К. справедливо отмечает, что «отсутствие преамбулы там, где она реально нужна, либо дефектная, малосодержательная, схематичная свидетельствует о несовершенстве структуры нормативного правового акта» [3, с. 35]. Кроме того, низкое качество преамбулы значительно усложняет саму реализацию нормативного правового акта. Тоже самое можно сказать и об общей структуре. Одной из задач исследования было выделение типовой структуры «закона о законах», позволившей бы в дальнейшем сформировать модель федерального закона. В ходе работы было выяснено, что несмотря на наличие общих для всех законов частей, все они обладали своей спецификой. Кроме того, представляется затруднительным подробное описание такого массива в одной публикации. По этой причине автором принято решение провести дальнейший анализ по заранее определенным периодам, позволяющим выделить те или иные закономерности.

Детальное рассмотрение регионального законодательства должно было начаться с изучения законов, принятых в период с 1993 по 1999 гг. Кроме того, в данном случае необходимо остановиться на сравнении этих актов с Модельным (рекомендательным) законом «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» (далее – Модельный закон) [2, с. 524-540]. Такое решение обусловлено тем фактом, что в многочисленных публикациях, посвященных проблеме принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» неоднократно упоминалась роль Института законодательства и сравнительного правоведения (далее – ИзиСП), которым был разработан данный Модельный закон, ставший, по оценкам ряда ученых, основой для дальнейшей разработки законодательства субъектов.

Учитывая, что в подобных вопросах законодательство зачастую идет по пути наименьшего сопротивления и уподобляется простому копированию уже существующих норм с редким добавлением собственных инициатив, в данном случае мы наблюдаем кардинально иную картину. Так, первый же закон отличается не только содержанием, но и расходится в наименовании. Речь идет о законе Республики Саха (Якутия) 1993 года «О нормативно-правовых актах Республики Саха (Якутия)», который состоит из преамбулы и 7 разделов, содержащих 49 статей. При этом отсутствует деление на главы, что можно считать недостатком юридической техники. Относительно содержания можно отметить, что помимо норм, раскрывающих понятие нормативно-правового акта, системы таких актов, а также порядка подготовки, принятия и действия данный закон содержит положения, раскрывающие вопросы толкования, что не отражено в Модельном законе. Отличается и само определение нормативного правового акта. Если в Модельном законе это «письменный документ установленной формы, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм, т.е. общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение на территории субъекта Российской Федерации», то в рассматриваемом же законе под нормативным правовым актом понимается «акт, изданный полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение».

Помимо прочего в данном законе делается акцент и на правоприменительных актах, но отсутствуют нормы о планировании работы по их подготовке и оформлению.

Закон Воронежской области «О нормативных правовых актах Воронежской области» [6] изначально имел следующее наименование: «О правовых нормативных актах Воронежской области», и в своей преамбуле делал акцент на установление основных положений правотворческой деятельности. На сегодняшний день это положение в преамбуле отсутствует. Кроме того, в изначальной редакции также присутствовала глава, посвященная вопросам толкования «правовых нормативных актов», а также глава, раскрывающая основные положения проведения научной экспертизы. В действующей же на сегодняшний день редакции также отражены важнейшие вопросы оценки регулирующего воздействия. В отношении толкования был взят курс на отражение положений официального нормативного толкования.

Закон Астраханской области «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» помимо рассмотренных ранее общих для всех законов положений содержит нормы, отражающие законодательную инициативу граждан, а также акцентирует внимание на праве каждого гражданина знакомиться с нормативными и иными правовыми актами области [7]. Несомненным достоинством данного закона является выделение целей подготовки нормативных правовых актов. Более того, в нем появляются положения, отражающие правила юридической техники, что соответствует положениям Модельного закона. Еще одной новеллой выступают нормы, отражающие вопросы учета, регистрации и хранения.

Особого внимания заслуживает закон Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», который по праву можно считать одним из самых удачных законов среди рассматриваемой группы [8]. Более того, он отличается и своей стабильностью, т.к. с момента принятия его в изначальной редакции его структура фактически не изменилась. Сравнение с Модельным законом и вовсе демонстрирует опережающий характер регионального правотворчества, о котором было сказано ранее.

Так, удачным представляется обращение не просто к процессу подготовки, принятия и применения нормативных правовых актов, но и к регулированию основ правотворчества в целом. Уже в первой статье делается акцент на необходимость достижения качественного и эффективного правотворчества, чему способствует детальное обращение к его содержанию. В нем последовательно отражены не только виды, но и иерархия нормативных правовых актов. Кроме того, данный закон впервые проводит разграничение между планированием и прогнозированием правотворческих работ, а также закрепляет правило приоритетной юридической силы международ - ных договоров, где последнее до сих пор не отражено в законах иных субъектов. В последующем в нем также были закреплены положения о проведении мониторинга правоприменения. В вопросе подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов особого внимания заслуживает возможность проведения правотворческим органом конкурсов на лучший проект. Значительное место отводится и проведению научной экспертизы. Интересен и тот факт, что до 2022 года действовала глава, посвященная информационному взаимодействию с правотворческим органом специально уполномоченных лиц, выражающих интересы соответствующих организаций (глава 7 «Лоббизм в правотворчестве»), что также является отличительной чертой данного закона. Помимо уже выделенных достоинств можно отметить и детальную регламентацию порядка опубликования.

При этом как и ряд других законов в вопросе определения нормативного правового акта он допускает ошибочное отнесение к последним тех актов, которые приняты на референдуме, распространяя на них общий порядок регулирования, несмотря на особую правовую природу. Упомянутое же ранее включение в структуру закона положение о мониторинге правоприменения ограничивается лишь одной статьей, что не позволяет говорить о достаточной степени регламентации.

Законы иных субъектов также обладают своей спецификой. Например, закон Республики Башкортостан предусматривает возможность проведения общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов. В нем также впервые закреплены в отдельной главе нормы, посвященные проблеме преодоления юридических коллизий. А в законе Брянской области особое внимание уделяется основным принципам нормотворчества, среди которых выделяются: разделение властей, законность, гласность, планирование и согласование действий субъектов законодательной инициативы. Также отмечается роль пояснительной записки, которая в обязательном порядке должна отражать концепцию предлагаемого проекта нормативного правового акта. Среди рассматриваемой группы интересно обратить внимание и на закон Республики Дагестан [10]. Его отличие обусловлено не только значительным объемом (99 статей, при характерном для рассматриваемого периода объема в 55 статей), но и детальной регламентацией правотворческого процесса. Об этом свидетельствует выделение помимо привычной главы, посвященной порядку рассмотрения и принятия нормативных правовых актов глав, раскрывающих вопросы порядка внесения законопроектов в народное собрание и их предварительное рассмотрение, повторного рассмотрения и внесения предложений о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан и т.п. Кроме того, характерно и значительное внимание к проблемам оформления, что также отражено в отдельной главе.

Как было сказано ранее, самым объемным до сих пор остается закон Свердловской области от 10 марта 1999 года «О правовых актах в Свердловской области», который содержит 122 статьи [11]. Во многом такое количество обусловлено расширенным предметом регулирования, что следует из самого названия. Проведенный же анализ показывает излишнюю регламентацию ряда вопросов. Например, в основной части содержатся указания вплоть до необходимого абзацного отступа с которого должны начинаться основные структурные элементы статей и пунктов. Представляется правильным изложить подобные правила в качестве приложений, что значительно облегчило бы восприятие всего текста.

Если первые законы в основном были направлены на регулирование законотворческого процесса в узком смысле, то в последующих актах (рассматриваются законы 2000-2005 гг.) отчетливо наметилась тенденция обращения к вопросам оценки регулирующего воздействия, планирования и даже прогнозирования (вопросам прогнозирования посвящены отдельные главы законов Томской, Тюменской, Нижегородской областей) правотворческой деятельности, подробнее регулируются правила юридической техники и экспертизы. Нормы, регламентирующие проведение правового мониторинга представлены в меньшей степени (Закон Нижегородской области включает лишь одну статью по данному вопросу, а в закон Кабардино-Балкарской Республики – две).

Кроме того, большинство субъектов обращаются к основам правотворчества, что заслуживает положительной оценки. Например, в законе Омской области [13] уже в качестве цели принятого закона выступает достижение качественного и эффективного правотворчества, что подкрепляется нормой о профессиональной основе подготовки проектов нормативных правовых актов, а в законах Кабардино-Балкарской Республики [12] и Курганской области [15] последовательно изложено 11 принципов правотворчества. Во многих субъектах также раскрывается само содержание нормотворческой деятельности.

Следующая группа (законы 2006-2009 гг.)

демонстрирует совершенно иной подход. Так, среднее количество статей в одном акте составляет около 34. Во многом это объясняется отсту- плением от детального регулирования правил оформления проектов нормативных правовых актов, а также самого процесса принятия таких актов. Отличается регулирование и правового мониторинга: все больше субъектов осознают необходимость проведения систематического анализа и оценки реализации нормативных правовых актов (этому вопросу посвящены положения законов Новосибирской и Тамбовской областей, Республики Алтай, города Москвы).

Учитывая ранее выдвинутый тезис об отсутствии единообразного подхода субъектов интересно привести их сравнение на примере экспертизы проектов нормативных правовых актов. Так, в одних случаях правовая экспертиза проводится в обязательном порядке (например, как это указано в законе Костромской области и Ненецкого автономного округа), в других же – по усмотрению уполномоченных органов (законы Забайкальского края, города Москвы). Кроме того, помимо правовой экспертизы могут быть предусмотрены и иные виды, которые также отличаются в зависимости от региона.

Последующие законы (2010-2014 гг.) также не отличаются единством регламентации. Если в большинстве актов в основном выделяются правовая и антикоррупционная экспертизы, то в Челябинской области и в Москве до принятия нормативных правовых актов проводится также и лингвистическая экспертиза [25, 18]. В законе Вологодской области особое значение приобретает научная экспертиза, которая может проводиться по инициативе нормотворческого органа [21]. В Иркутской же области проведение научной экспертизы обязательно, но только в отношении тех актов, которые затрагивают положения Устава [20]. В Республике Хакасия отдельно предусмотрена возможность проведения также общественной экспертизы [23].

Подобное расхождение наблюдается и в определении самого нормативного правового акта. Так, в рассматриваемых законах представлены либо слишком большие определения, например, как в законе Вологодской области [21]: «нормативный правовой акт – письменный официальный документ установленной формы, принятый (изданный) Законодательным Собранием Вологодской области, Губернатором Вологодской области, Правительством Вологодской области, исполнительными органами Вологодской области, Контрольно-счетной палатой Вологодской области, Избирательной комиссией Вологодской области, территориальными избирательными комиссиями Вологодской области или непосредственно гражданами Российской Федерации на референдуме Вологодской области в определенном Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством области порядке, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». Либо же определение нормативного правового акта ограничивается кратким указанием на то, что это «акт, принятый референдумом либо правотворческим органом в рамках его компетенции и содержащий правовые нормы», как это представлено в уже упоминавшемся ранее законе Краснодарского края. За последние же 10 лет было принято всего 6 законов (речь идет о таких субъектах, как Республика Хакасия, город Севастополь, Мурманская область, Липецкая область, Челябинская область, Кемеровская область – Кузбасс). Их анализ показал, что все они содержат преамбулу. При этом только в двух представленных актах она не повторяет предмет правового регулирования. Кроме того, все они не отличаются и значительным объемом статей: наименьшее количество составляет 20, а наибольшее – 52. Подобное снижение объема во многом достигнуто за счет увеличения приложений. Удачным в данном вопросе представляется закон Липецкой области, который содержит детально проработанные правила юридико-технического оформления [24]. Закон Кемеровской области-Кузбасса от 04 сентября 2023 г. «О нормативных правовых актах Кемеровской области-Кузбасса» является самым новым на сегодняшний день законом [26]. При этом он состоит всего из 19 статей, которые содержат описание нормативных правовых актов области, их соотношение, а также порядок принятия, официального опубликования и действия, не затрагивая при этом прогнозирование, мониторинг, толкование и пр. Его детальный анализ и вовсе показывает недостаточную степень регламентации законотворческого процесса. Все это не позволяет считать его отражением накопившегося тридцатилетнего опыта.

Проведенный анализ заставляет нас вернуться к вопросу об опережающем законотворчестве субъектов. Сам факт существования на региональном уровне таких законов подтверждает востребованность регулирования правотворческой деятельности. Тем не менее, исследование показало, что до сегодняшнего дня так и не было выработано общего подхода к рассматриваемым процессам. Все это еще раз подтверждает необходимость разработки единого закона на федеральном уровне, а богатый опыт субъектов должен стать крепкой теоретической основой на этом пути.